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吴平:世界自然保护联盟规则体系及其实践对我国建立国家公园体制的启示

——中国经济体制的二次转型

更新时间:2015-12-03 22:43:54
作者: 吴平  
IUCN对保护地管理分类的方法是基于责任、利害相关者及担保等一系列因素而确立的。

  

   2.报告保护地基本信息,建立核查系统。一旦类别按照相应的分配原则及程序得以确定,政府就会被要求向联合国环境规划署(UNEP)的世界保护监测中心(WCMC)报告,以使信息能够被WDPA及联合国保护地名录所收录。报告是自愿的,但是联合国的诸多决议及政策都有所要求,尤其是最近的《生物多样性公约》在保护地方面的项目最多。同样地,WCMC也有义务确保这些信息被快速而准确地转化到数据库之中。此外,IUCN亦在考虑建立一个旨在检查分类的认证或核查系统,以检验管理的有效性,为所有者或管理者提供有用的检验标准。

  

   ——确立主要治理模式,遵循基本管理原则

  

   1.确立主要治理模式并评估其有效性。1994年版的指南,认为通常由最高主管机关或其授权机关对国家公园行使管辖权(IUCN,1994)。而2008及2013年的指南却未予以强制,国家公园可以由政府机关、(非政府组织)当地社区、原住民及个人(或其联合)所有或者直接管理。可见,在尊重各国法律制度的基础上,IUCN对于国家公园的所有权、管理权及经营权逐渐走向中立。

  

   需要注意的是,不同的治理模式与保护地的分类及保护地所有权并没有直接关系,还是要根据各国的具体制度设计及法律规定来进行甄别。但是针对治理模式的有效性评估,IUCN给出了一些可以参考的要素。

  

   2.不同管理活动应遵循的原则。并非所有的保护地都是采用同一种方式进行管理,而应当基于该保护地的不同机会及保护压力进行权衡,从而做出选择。以下是11项需要考虑的相关原则:(1)从物种及生态系统的生态需求出发;(2)对物种或者生态系统价值的威胁;(3)保护地的管理目标、现存被推荐的国际名称及为保护景观、国家及全球生物多样性的努力;(4)一国分配及复审管理类别过程的发展及实施;(5)自然性、生态系统的功能及物种的生存能力无损;(6)在分类时考虑到路景和海景;(7)对利害相关人有重大影响;(8)在分类时考虑管理有效性;(9)更加严格的管理类别并非总是更好的;(10)使用类别作为保护地内的规划工具;(11)多样化类别组合能够带来的社会利好。

  

   世界自然保护联盟(IUCN)关于国家公园的规则体系及其实践对我国的启示

  

   ——依据国情,科学转化保护地体系

  

   IUCN的保护地分类体系是基于世界保护地的实践而提出的,世界各国大多是基于IUCN的保护地分类,结合各自具体国情而建立起各有特色的保护地体系。

  

   虽然IUCN保护地分类体系较为科学,但其也存在一些问题:(1)分类程序的有效性及准确性有待加强;(2)缺少分类体系如何被应用到国家层面及具体的生物群落的理解和指导。我国一直未推行IUCN保护地体系,重要原因在于该体系的复杂性,其有六大类别,而这些类别又需要配合使用,即一个地点可能被分为几个类别。同时还要配合分区(核心区和缓冲区)来使用,因此显得十分复杂,有可能一个现有的自然保护区就要分成几种不同类型的保护地。正如IUCN曾指出,对分类体系最有效的使用在于面对不同国家或地区的情况时灵活适用。因此,将IUCN保护地体系在我国进行转化时,并非所有的保护地类型都需要引入,可以将某些类别进行合并或者细化,并依照我国的风土民情及拥有的资源现况,考虑如何与自然保护区、风景名胜区等现存的保护地体系进行协调,以建立包括国家公园在内的保护地体系。

  

   此外,还需理顺国家公园管理目标与现存国际保护名称之间的关系。将现有的世界遗产地、国际重要湿地、生物圈保护区等其他国际保护区域指定为保护地通常是确保该地区价值得到长期保护的最好方式,同时,亦可从中借鉴这些国际保护区域的管理方式,以进一步完善保护地的治理。

  

   ——把握国家公园实质,明确管理目标及设立标准

  

   IUCN的分类体系是按照主要管理目标划定的,在提高管理有效性方面卓有成效,因此有必要确定我国保护地体系的不同管理目标。命名为或者想要命名为“国家公园”的保护地并不意味着必须根据指南的第二类型来进行管理,而是应该采取最合适的管理体系。因此,不能仅从字面去界定国家公园。建立我国国家公园体制首要的任务是明确具体的设立标准,从设立标准、主要特征、管理方式等方面把握国家公园区别于其他类别的实质内涵及定位。其中,最能够明确定位国家公园的当属设立标准。一个全面、具体、可操作的设立标准对于国家公园的科学确立及稳健发展有着至关重要的作用。在这方面,IUCN提供了具有启发性的建议,不仅规定了国家公园应有的最小面积及主要目标,对其应有的生态系统及其自然价值亦提出要求,并且涉及到如何确定及确定后的后续维护步骤。总体而言,国家公园是介于严格的自然保护区与完全开放的旅游区之间。

  

   ——设立国家公园的特殊保护区域

  

   IUCN指南中的特殊区域主要包括森林保护区、海洋保护区、内陆水域保护区及自然圣地四个类型。我国设立森林保护区需要先确定森林是否在保护区内,然后计算出保护区内森林的范围,此外需注意将经济林等区别在保护林之外。设立海洋保护区需要注意海洋生态系统的特殊性。达到海洋环境保护这一目标并不需要对栖息地进行大量的管理工作,而是需要合理限制人类的利用活动。我国的内陆水域面积较大,其中的生态系统及生物物种类型又十分之丰富,因此对内陆水域的保护也应当考虑在保护地管理之内。而拥有宗教文化和自然生态双重价值的自然圣地,自然也应当成为包括国家公园在内的保护地的重要组成部分。

  

   ——设立国家公园应民主公开、产权明晰,以国有为主

  

   具体哪块保护地设立为国家公园,最终应当由国家主管部门来决定,但确定的过程应当保证民主、公开,与利害相关者进行协商,同时应该设立申诉程序等。IUCN的这些建议值得我们在建立国家公园体制的过程中借鉴。

  

   虽然IUCN提出任何的所有权结构都可以存在于任何类型中,但还是存在如下趋势:如国家公园等大型的生态系统保护地一般都是由国家所有,而由社区进行管控的保护地通常是不太严格的类型,当然如有些宗教自然景观也可能会有比较严格的人员控制。这对于我国建立国家公园体制非常有启示意义:国家公园内的土地应当以国有为主体,对于园内的集体土地应当通过赎买、置换等转化为国有,或进行长期租用,以稳定实施对国家公园的管理。

  

   ——多方参与、有效管理,完善治理模式

  

   推动国家公园的发展,需要从原本单一的管理向多元化的治理进行转变。虽然目前我国的保护地管理主要是属地管理体制,但对国家公园的治理并不一定要由国家直接进行。国家公园的治理模式需要在我国目前保护地管理方式的基础上进行拓展,既有中央政府部门的参与,地方政府又有一定的自主权,且私营和民间机构也积极参与建设管理的综合治理型模式可资借鉴。可以参考前述IUCN对治理模式有效性的评估要素(合法性及发言权、辅助性原则、公平、不伤害、方向、表现、义务、透明度、人权等),对治理模式进行不断完善。

  

   此外,应当颁布国家公园管理规划,根据不同物种的生态需求来确定国家公园的管理方式,因地制宜,加强对敏感物种的保护力度;国家、地方主管部门应当提出正式的分配及复查管理类别的程序,借助当地居民及社区的力量实现管理目标;如果有助于总体的管理,可以在国家公园内设立其他不同管理目标的区域。

本文责编:郑雷
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