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陈永杰:基于治理理论的国家廉政治理体系现代化

更新时间:2015-12-03 22:09:13
作者: 陈永杰  

  

   摘要:国家廉政治理体系的现代化是国家治理体系现代化的内在要求和重要组成部分。现代化的国家廉政治理体系应该具备两个基本特征:其一,弥补传统廉政治理体系的内在缺陷,实现对传统廉政治理体系的超越;其二,充分汲取和回应治理理论的核心思想,遵循现代化治理模式的内在逻辑。传统廉政治理体系存在着三对基本矛盾:政党力量主导与国家、社会力量虚弱的矛盾,多元主体参与主体间协同断裂的矛盾,政治廉洁与权力运行效率的矛盾。破解这些矛盾,需要政党、国家和社会力量在廉政建设中走向平衡和协同;需要区分不同权力行为的运行逻辑,通过分类治理实现国家廉政治理中廉洁和效率的有机统一。

  

   关键词:治理理论 廉政治理  内在矛盾  基本特征

  

   改革开放以来,公平和效率一直是国家治理的核心目标。在公平和效率的目标导向下,中国的市场化和现代化取得了十足进展,然而随着经济社会结构的转型,腐败问题愈发严重,腐败现象在转型过程中呈现出不断滋长蔓延乃至愈演愈烈的发展势头。[1](p24)大量的中外研究表明,腐败对经济发展,社会公平,政府效能,国家治理能力等具有明显的负作用。腐败对公平和效率的蚀耗已直接影响到国家治理的稳定和现代化转型。因此,构建国家廉政治理体系(National Integrity Governance system ,NIGS),实现国家廉政治理现代化是推进国家治理现代化的必然要求。那么何谓国家廉政治理的现代化?又如何推进国家廉政治理的现代化?本文认为现代化的国家廉政治理体系应该具备两个基本特征:一是弥补传统廉政治理体系的内在缺陷,实现对传统廉政治理体系的超越;二是充分汲取和回应治理理论的核心思想,遵循现代化治理模式的内在逻辑。本文首先将分析我国廉政治理体系的历史演变和内在矛盾,其次梳理和分析治理理论的核心思想及其所带来的制度启示,最后讨论回应治理理论的国家廉政治理体系现代化的基本特征和实现路径。

  

一、中国廉政治理体系的历史演变及其基本矛盾

  

   建国以来,我国的反腐廉政建设大致经历了三个阶段:1. 运动式反腐(1949年建国至1978年改革开放);2. 制度反腐(1978年改革开放至2002年十六大);3.体系反腐(2002年十六大以来)。我国在经历运动式反腐和制度反腐阶段后,逐渐开始向建立科学完善的反腐廉政体系转变,特别是2005年,中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,标志着我国反腐廉政体系框架的初步建立。总体来看,改革开放三十年来,随着我国民主法治建设走上轨道,廉政制度建设不断完善,廉政制度体系已初步形成,机构能力建设和规则体系建设都取得了很大成就[2](p5),反腐建设取得了明显成效。但是,我国的廉政治理体系仍然存在着一些问题,这些问题降低了国家廉政治理的效能,使得国家廉政治理体系难以有效回应愈演愈烈的腐败态势。这些问题概括起来可以归为三对基本矛盾。

  

   (一)政党力量主导与国家、社会力量虚弱的矛盾

  

   十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度”。[3]这一提法进一步明确了党委在党风廉政建设和反腐败工作的领导地位、领导权力和领导责任,加强和完善了党对党风廉政建设和反腐败斗争的领导。而事实上,自建国以来,无论是运动式反腐,还是制度和体系反腐,都是以党为领导,以党为行动中心展开的。

  

   改革开放以来,随着以党政分开、政企分开、政社分开为核心的权力结构改革以及腐败滋生生态环境的改变,单纯依靠政党力量和行为已无法有效遏制腐败,因此,国家和社会开始逐渐承担反腐廉政建设的任务。反腐制度和机构建设不断完善,公民社会监督不断增强,国家和社会力量在反腐廉政建设中不断凸显。然而“中国惩治和预防腐败的整个体系并不因为国家行为和社会行为产生而出现中心的位移, 即整个体系依然以政党为中心展开,只不过在战略、策略与机制上更加强调法律、制度、民主以及各种维权行动的价值和意义,从而更加体现出国家性与社会性。”[4](p21-27)与政党力量相比,国家和社会力量仍然处于虚弱和边缘的状态,主要体现在:1.国家反腐机关权限薄弱,与直属于中央政治局的中纪委相比,检察院和国务院直属的监察部、预防腐败局等国家反腐机关权限和地位都相对落后,受制于现行的司法、财政体制,地方检察院、预防腐败局等反腐机构难以对平级的党政领导进行有效监督和约束,这也决定了国家反腐机关的反腐效率和影响难以与中纪委等党的反腐机构相提并论;2.国家制度建设和执行落后低效,国家是一个制度体系,国家行为的逻辑起点是从法律与制度出发,虽然改革开放以来我国在反腐制度建设方面取得了显著成绩,但至今仍未出台专门的反腐败法,关于腐败治理的一些规定散见于《刑法》《公务员法》和国家地方的一些规章制度;社会力量参与反腐的法律制度保障也没有形成。此外,制度的有效执行是发挥制度功能的关键,由于权力得不到有效制衡,执法程序监督、责任追究制度不健全,有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然十分严重。3.社会力量缺乏组织性和规范性,这主要体现在一方面我国公民社会组织发育并不成熟,组织规则和激励机制不健全、组织规则与国家法律、国家公权的内在冲突;双重管理体制对公民社会组织的限制以及信息共享机制的缺失致使社会主体难以形成自主有效的集体行动网络;另一方面由于社会力量参与国家反腐的程序、渠道缺乏法律制度保障,社会力量参与反腐呈现出较强的随意性,社会行为与国家和政党行为难以形成规范有效的协作治理。因此,必须增强国家和社会力量在廉政治理中的作用“增强国家制度体系和社会参与力量在惩治和预防腐败体系中的相对自主性,更好地发挥它们各自的优势,使它们的组织、制度与行动也能够形成一个相对独立的体系”[5](p21-27),最终形成党领导下的多元治理格局。

  

   (二)多元主体参与主体间协同断裂的矛盾

  

   尽管我国廉政治理建设中各方力量不均衡,但基本上形成了以政党为中心、以政府为主体,以社会为补充的多元廉政治理格局。除了各个廉政治理主体力量不均衡外,另一个突出问题是这些主体间的协同程度较低,这体现在国家内部党政系统之间、国家与社会之间信息共享、职责关联和行为协作机制的断裂。

  

   1.党政之间的协同问题

  

   党政协同体现在两个方面:一是党政分开,各司其职;二是党政之间的信息共享、职责关联和行为协作。党政分开是上个世纪80年代以来政治体制改革的重要内容。十三大报告指出:“党政分开即党政职能分开。”所谓党政职能分开,就是根据党组织和行政组织的不同领导体制、组织形式和工作方式,使之各司其职。党政分开是为了解决党政不分、以党代政问题,理顺党与国家政权的关系而进行的一项党和国家领导体制的重大改革。[6]改革开放以来,虽然党政分开一直被学界呼吁,然而现实表明,地方政府权力却向党委集中,“再集权”趋势明显,以党代政,越俎代庖的事情屡见不见。多年来“党政主导”的制度安排和行为模式,使中国人习惯于将主要的社会事务寄托在政府身上,而把政府的全部事情寄托在执政党及领导人的身上。[7](p58-61)党政不分,以党代政的问题使得政府机关在反腐败和廉政建设方面受到掣肘,这体现在一方面监督机关的权力受到限制难以全面有效的发挥其职能;另一方面由于权力主体在党委,而责任主体在政府,权责不一致使政府机构承担了更大的压力,降低了廉政治理的积极性。此外,这种格局还直接影响到二者内部相关机构的协作关系,如纪委和审计机关、检察机关、司法机关的协作关系,领导主体和职能权限的不同使得纪委和其他政府机关难以形成有效的协作衔接。

  

   3.国家与社会之间的协同问题

  

   权力滥用是腐败的根源。因此,廉政治理的根本在于权力的制约和监督。在一个相对封闭的国家权力体系中,权力监督主要包括两个向度:一是自上而下的纵向权力控制和监督,由上级政府管理和监督;二是同级政府内横向的权力监督。这两种监督模式都存在着内在困境,对于纵向监督而言,受制于信息不对称和监管成本高昂,上级监督者难以对下级进行有效监督;对于横向监督而言,监督者和被监督者可能形成“共谋”或者监督者受制于被监督者,致使监督流于形式。因此,国家需要社会来补充监督权力。然而,我国仍然处于强国家—弱社会的阶段:社会力量弱小,发育不成熟;社会主体缺乏有效途径,实现与政治主体的平等对话协商;国家与社会的关系仍以管控与被管控为主。因此,社会需要国家让渡权力,尊重和保障社会的多元权利,规范和拓展社会主体参与国家政治的途径。国家向社会分权,保障社会主体的权利地位,是实现社会监督功能的前提;社会对国家权力的监督,是破解国家权力监督困境的关键。因此,推进国家廉政治理的现代化需要建立一个国家与社会之间的制度化协同机制,以提高国家廉政治理效率。

  

   (三)政治廉洁与权力运行效率的矛盾

  

   廉洁和效率是国家廉政治理的两个基本目标。廉洁有助于增强国家合法性,实现国家民主和公平;而效率则是国家能力的基础,是维持民主公平持续性的保障。国家廉政治理既不能为了廉洁牺牲效率,也不能为了效率纵容腐败。腐败的本质是公共权力的非公共性运用,遏制腐败的根本方法是分权制衡,实现对权力的有效制约和监督。

  

   制约与监督具有不同的权力关系和不同的控权功能,制约关系是双向的,是权力主体之间相互约束牵制的关系,具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力过程之中;而监督关系是非对称性的,监督者可以对被监督者权力行为进行单方的监察、督促,监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程,只能对权力过程进行中止或事后追究[8](p43-51)。制约有助于实现民主,保障廉洁;而监督允许一定程度的集权,有助于提高效率。民主和集权的冲突一直存在于公共治理中,民主有助于增强决策透明性,保障权力运行的廉洁,但分权制衡、具有制约关系的权力主体的共同参与无疑会增加决策的交易成本,降低决策效率;集权由于权力的集中性,监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程,有利于降低决策的交易成本,提高决策效率,但同时会影响决策的透明性,进而带来腐败风险。因此,在国家廉政治理中,单纯的强调分权制衡虽然有助于实现廉洁,但无法保障权力的运行效率。廉洁与效率的冲突要求在制约与监督这两种不同控权逻辑的基础上,厘清权力行为的不同功能,实现分类控权和治理。

  

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