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谭道明:福山眼中的拉美政治衰败

——读弗朗西斯•福山《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》

更新时间:2015-12-03 20:33:33
作者: 谭道明  

   一、引言

   苏东剧变前夕,年轻的日裔美籍学者弗朗西斯•福山发表了“历史终结论”,认为人类的历史将终结于自由民主制度。[1]这一论断在当时堪称石破天惊,一时间,誉满天下,谤亦随之。为大多数批评者所忽略的是,即使当时正处于“第三波”民主化浪潮的巅峰,福山也没有否认现实世界中的自由民主制度所存在的种种问题,并未回避“民主国家的乱象”和“威权国家的韧性”。正如他所言,“我们所见的胜利与其说是自由主义的实践,不如说是自由主义理念。”[2]20多年过去,已届耳顺的福山初心未改,仍然笃信自己当年的观点:建基于自由和平等之上的自由民主观念已经成为人类社会不同文明所普遍遵守的政治合法性原则,即使是看起来唯一能与它相抗衡的“中国模式”也未能对其形成实质性挑战。

   看来,福山还是那个福山,但今天的福山对自由民主的政治实践显然有了更全面、更深入的认知和理解。在新书《政治秩序的起源》和《政治秩序与政治衰败》中,福山指出,一国政治秩序的良性发展取决于三个要素——国家(the state)、法治(rule of law)和问责制(accountability)——之间的平衡。[3]其中,“国家”是指一个政治体所构建的一套非人格化的——选贤任能而非用人以亲——集权化现代官僚制度,“法治”是要把最高统治者本人也关到法律所编织的笼子里,“问责制”的当代形式则是民主(democracy),即举行自由且公正的周期性选举。[4]用福山的话说,“现代政治的奇迹是,我们在拥有强大、有能的政治秩序的同时,又将它的活动限制在法律和民主选择所确定的维度内。”[5]然而,历史的吊诡之处在于,在现代国家的发展过程中,强国家、法治和民主往往不是同时出现的,也常常无法同时兼得,彼此之间极难达致平衡。而政治秩序的这三个要素的关系一旦失衡,就将不可避免地导致政治衰败(political decay)。

   任何一种理论的背后总是深藏着学者的问题意识。福山敏锐指出,西方一些自由民主国家已经出现了政治衰败的迹象,而首当其冲者竟是当年冷战的赢家、自由民主国家的样板——美国。在他看来,今日的美国宪政民主制度日益僵化,不能与时俱进;在实际运行中,大量行政决策遭遇各类既得利益群体的“否决”,“家族政治”也伺机卷土重来。换言之,美国政治衰败的特点是,它的民主和法治过于强悍了,以致于曾经强大的国家能力反而被削弱了。

   然而,政治衰败并非只是政治发达国家的专利,它在发展中国家表现得更加普遍、更为持久。事实上,“政治衰败”一词并非福山所创,而是来自他的业师亨廷顿。亨廷顿在1968年的名著《变化社会中的政治秩序》一书中就专门研究了“政治衰败”现象,将“政治参与超越了组织机构建设”作为其典型特征,并指出这种衰败普遍发生于包括拉美国家在内的第三世界。[6]从这个意义说,福山的新著是对亨廷顿政治发展理论的更新和拓展。

   几十年来,福山的视角从未离开过“拉美”这一政治研究的绝佳之地。无论在最早的成名作《历史的终结及最后之人》,还是在如今的“政治秩序”姊妹篇中,“拉美”都是一个热门词汇,频繁被提及。如果说,这一地区的政治发展,曾经为“历史终结论”提供过有力的注脚,那么,它如今又为“政治衰败论”带来了新的诠释空间。尽管福山重点强调的是拉美自独立以来的国家能力建设,但在字里行间,他还是对拉美的整体政治秩序做了一个大致的判断:这是一个弱国家、弱法治和弱民主的地区。

   二、弱国家

   福山在《政治秩序的起源》中指出,世界上最早的现代国家是中国。[7]早在秦朝,中国就独创了一个中央集权的、统一的官僚政府,并发明了一套非人格化和基于能力的官僚任用制度,去治理广大的疆域和人口。这种早熟的国家构建深刻影响了此后数千年的中国政治发展。所谓“千年犹行秦政制”是也。与中国相比,拉美地区的国家建设是非常滞后和相当软弱的。直到18世纪初,拉美各国才摆脱西班牙和葡萄牙的殖民统治,但此后的国家构建一直步履蹒跚。独立至今的大多数时间里,该地区不存在强大的国家,大部分国家都羸弱不堪。其后果是经济层面出现周期性的严重债务危机、超级通货膨胀,政治层面民主选举常常蜕化成民粹狂欢,社会层面不平等这一拉美的“出生缺陷”被不断拉大。这些都是不容否认的事实。

   解放者玻利瓦尔曾将委内瑞拉第一共和国的失败归罪为联邦制,认为它削弱了中央的集权能力。[8]玻利瓦尔显然没有找到真正的“病灶”。拉美各国国家能力不彰,不能归咎于联邦制。恰恰相反,联邦制是在一个多元社会中实现国家构建的一种制度安排。它与国家能力的强弱没有必然联系。当代的联邦国家中,既有美、德这样的强国家,也有印度这样的弱国家。福山也不否认地理、气候、资源等物质条件在影响国家能力方面的重要作用,但认为对拉美地区来说,这些条件并不是最主要的。在《政治秩序与政治衰败》中,他找到了两个原因,一个是没有强国家的历史遗产,另一个是缺少国与国之间的战争。[9]

   在哥伦布发现新大陆之前,拉美地区存在的帝国,其政治发展水平大致类似于中国的东周中期。[10]阿兹特克帝国和印卡帝国,只不过是众多部落之间的松散联盟。这两个帝国都没有形成中央集权的官僚体系,因而也未发展出非血缘、去人格化的政治制度。帝国的领土虽然广袤,但非常孱弱,不堪一击。一旦遭遇更强大的伊比利亚殖民者,就很快土崩瓦解。不过,西班牙和葡萄牙的殖民者们也没能为拉美各国带来一个强国家的传统。

   新世界的征服者之一是西班牙的哈布斯堡王朝,它具有软弱的绝对主义。[11]王室合法的征税权力仅限于卡斯蒂利亚地区,财源不足。为此,王室被迫向外大肆举债,滥发货币,纵容腐败,甚至卖官鬻爵。这削弱了王室通过非个人化制度治理国土的能力,最终导致它被本国精英所俘获。对殖民地来说,以西印度事务委员会和总督府为核心的正式殖民机构缺乏足够的力量和权威进行有效的统治。在地方层面,出现了市政议会这样的地方自治机构,原本可以在殖民地建立更为现代的、非人格化的政治秩序。但17世纪后,由于王室财政日益恶化,市政议会代表的资格也被当作商品出售,并作为可继承的财产。由此,各殖民地的国家构建被逆转,从尚处萌芽阶段的现代官僚体系倒退回由少数地方精英把控的家族制。

   在福山看来,缺少强国家的历史遗产还不是最重要的。如果只能用一个原因来解释拉美为何没有像欧洲一样出现强大的现代国家,那么,这个原因就是——这个地区太过于和平了,很少出现国家之间的战争。[12]实际上,这一观点并非福山的原创,而是来自政治学家查尔斯•蒂利提出“战争创造国家”理论。他认为,欧洲君主发动战争的需求,驱动了欧洲的国家建设。[13]对中国和欧洲来说,这一理论无疑是正确的,但拉美却是一个显著的例外。的确,如果没有春秋战国时期的1679场血腥战争,中国就不大可能在秦汉时期完成现代国家的构建;如果没有19、20世纪的一系列的欧洲列强争霸战争,也不大会有欧洲民族国家的形成。这并不是说拉美就没有出现过国与国的战争,但19世纪的独立战争、三国同盟战争、美墨战争、太平洋战争无论规模、强度还是时长,都无法与古代中国和19、20世纪欧洲的战争相比,因而对拉美各国的国家构建没有产生那么大的影响。在20世纪,拉美本土没有受到两次大战的波及,是世界各大陆中最和平的地区。因此,国家与国家之间这种相当和平的局面促使旧时的精英阶层和新时期的民主政治家们均缺少激励去巩固一个强大的官僚机构,转而使用庇护主义去赢取权力和维持统治。

   福山还需要回答的是,为何一些拉美国家的国家能力要好于其他国家,为何某个国家的国家能力在不同时期会出现大的变化,乃至逆转?他选择了中美洲小国哥斯达黎加与南美大国阿根廷作为两个对比鲜明的典型例子。[14]自1948年以来,哥斯达黎加的国家能力由弱变强,目前是拉美诸国中成功跳出不平等这一“出生缺陷”的少数国家之一。反观南美大国阿根廷,其国家能力在1930年代遭遇“断崖式”下滑,在近一个世纪的时间里不仅未能实现国家的复兴,反而有每况愈下之势。它留给世人的,是所谓的“阿根廷之谜”。人口不足500万的哥斯达黎加,盛产咖啡和橡胶这类热带农产品,在气候和资源禀赋上与萨尔瓦多、洪都拉斯等其他中美洲国家并无太大差别。然而,自1948年以来,该国没有军事政变,没有独裁政府,没有血腥内战,没有敢死队,也没有外国的武力干涉;有的是,蒸蒸日上的国家,稳定的民主,有规律的政党间权力更替,更有贫富差距缩小的社会和富裕起来的人民。其政治发展成功的秘密在哪里?福山认为,主要在于当时的政治精英们选择了宪政民主之路,限制了自身的权力。1948年内战后,左派短暂上台,并未采取激进政策,而是建立新的选举法院公正处理未来的选举争端;保守派随后虽然通过武力夺取了政权,但延续了左派的民主议程,并将权力和平转交给1948年选举的获胜者。哥斯达黎加1949年宪法的伟大之处在于,它废除了军队,这在全世界政治发展史上是绝无仅有的。从此以后,保守派放弃了武力镇压,左翼放弃了武装斗争,两大政治力量均寻求在本国宪政架构内和平表达自己的政治诉求。

   与哥斯达黎加相反,阿根廷的地理状况和人口分布类似于北美地区,本来最有可能成为“南美的加拿大”。在殖民者到来之前,阿根廷没有像墨西哥和秘鲁那样多的土著人口,因而又被称为“新定居之地”或“空旷之地”。其居民也是拉美诸国中最欧化的,大部分来自意大利和西班牙。更重要的是,它是在西班牙信奉自由主义的波旁王朝时期才开始垦殖的,从未遭遇到哈布斯堡王朝重商主义所设置的那些贸易限制、垄断和规制。这样,独立后的一百年间,“生来自由”的阿根廷被完全融入了全球经济。到19世纪末、20世纪初,其人均GDP与德国、荷兰、比利时差不多,高于奥地利、西班牙、意大利和瑞典。然而,面对1930年初的大萧条的冲击,阿根廷的精英做出了非常糟糕的选择——军事政变,继之以“肮脏的十年”,直到庇隆的崛起。阿根廷从此陷入“中等收入陷阱”而万劫不复,最近又陷入新一轮的经济危机之中。其实,早在1989年的《历史的终结及最后之人》一书中,福山就揭开了“阿根廷之谜”的谜底。[15]那就是,阿根廷的民粹领导人长期采取国家干预主义的经济政策,是阿根廷衰落的主要原因。这种糟糕的政治抉择导致阿根廷政治极化、阶层对峙,并出现了有阿根廷特色的人格主义政治和庇护主义动员。时至今日,阿根廷依然笼罩在民粹主义的阴霾之下,为祸甚烈。

   就国家能力建设而言,福山既强调了历史遗产和战争驱动的作用,又发掘出人的因素。因为,就物质条件而言,哥斯达黎加远不如阿根廷,但前者成了“弱国家”地区里的强国家,后者则由强国家跌入了地区“弱国家”的行列。在此过程中,两国的精英阶层,特别是领导人的政治决策发挥了至关重要的作用。福山如是说:“在历史关键节点上作出政治选择的人能够将其社会带入非常不同的——更好或更坏——的轨道上。”[16]

   三、弱民主

   在新书中,福山没有花费太多笔墨谈论拉美的民主。或许他认为,民主在拉美已经不再是一个问题,又或者当下已经不是一个需要论证“历史终结”的年代。还有一种可能,业师亨廷顿和其他学者已在这方面做足了功课,他无须再狗尾续貂了。然而,正如福山也同意的,尽管“第三波”民主化以来的拉美成为世界上最民主的地区之一,但它的民主质量还有待提高,甚至在一些拉美国家还出现了倒退回威权体制的趋势。[17]

应当说,拉美地区各国于19世纪初独立后,面临的主要任务是国家建设,而非民主治理。再加上,在那个历史时期,民主尚未成为世界范围内政权合法性的唯一来源,不具有普世性的力量。在当时的时代背景下,没有民主问责,又缺少法治约束,其结果自然是各类威权体制盛行,国家能力非但没有获得实质性提升,反而受到了严重削弱。很不幸,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《环球财经》第9、10期
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