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江嘉琪:我国台湾地区行政契约法制之建构与发展

更新时间:2015-12-02 14:50:57
作者: 江嘉琪  

   摘要:我国台湾地区“行政程序法“施行十多年来,行政契约法制在学说和实务上已渐渐脱离行政契约与私法契约之区别瓶颈,而能进一步对行政契约的细节问题进行探索。但是,“行政程序法”对行政契约的规范相当简略,涉及个案契约争议时,仍须取决于个别行政法规具体规定,衡酌行政法原理原则,并准用民法规定,方能解决问题。深化行政契约法理论研究,进行行政契约法各论分析,建立行政契约总论与各论的完整体系,应是行政法学界共同的目标与任务。

   关键词:行政契约 行政程序法 契约类型 土地征收协议价购契约

  

  

一、前言

   在“合作国家”(kooperativer Staat)[1]的观念思潮下,国家单方、下命式的规制方式,逐渐被所谓“伙伴式”的关系所补充,甚或取代;在行政机关与人民间寻求对话与共识的互动模式中,共识性的法律形式在行政实务上日渐成为行政机关不可或缺的行政行为工具,其中又以行政契约为典型。

   我国台湾地区的行政契约法制,在“行政程序法”1999年制定时明文加以规定,2001年起正式施行后,至今十多年来,实务已经有相当蓬勃的发展,学说与实务上也都累积了不少的文献与素材,本文以行政契约法制的建构与发展为主题,希望透过法制架构的引介,以及在相关法律规定下,我国台湾地区学说与实务引发的争议问题的呈现,并作为梳理我国台湾地区行政契约法制化实际经验的脉络与线索。

   基于此,本文主要内容分为两大部分:第一部分介绍我国台湾地区行政契约法制的建构过程,除“行政程序法”制定前学说与实务关于行政契约的概况外,也介绍德、法两国行政契约法制对我国台湾地区的影响,并概述我国台湾地区现行“行政程序法”中关于行政契约的规范。

   第二部分则以行政契约明文化后我国台湾地区实务的发展实况为核心,介绍我国台湾地区行政实务上缔结的契约类型、以及面对行政契约的发展,学说与实务上对于因此引发的争议问题的若干理解与因应。

   二、我国台湾地区行政契约法制的建构

   (一)“行政程序法”制定前的学说与实务概况

   1.学理上对行政契约的认知。我国台湾地区行政法学受德国法制影响极大,行政契约领域亦不例外。行政法的领域是以权力服从关系为主轴的,国家与人民是否存在缔结契约的可能性,早期在德国法上有相当之争议,Otto Mayer 所持的“国家不(与民)缔结契约(Der Staat pakiert nicht)”的看法[2]对德国行政契约法制的影响既深且远,使得行政契约法制在德国行政法学的发展之初,必须长期为其存在之正当性而奋斗(Existenzkampf)。经过长期讨论后,终于在1976年制定德国联邦行政程序法时将行政契约纳入其中做明文的规范。[3]

   行政契约,也称公法契约。[4]我国台湾地区学说与实务早期常使用“公法契约”一词,[5]但公法契约概念上除行政契约外,尚包括国际条约及宪法性质的契约,为求指涉范围的明确,目前多改以“行政契约”称之,我国台湾地区“行政程序法”的立法亦采取此一用语。

   与德国法的发展不同,行政契约的容许性在台湾学界自始少有采取反对行政契约存立正当性之立场者。尽管学理上普遍承认行政机关与人民缔结行政契约的可能性,但因为欠缺法律明文规范,加之实务可供讨论的案例不多,因此未能建立行政契约的理论体系,使行政契约在学理上的发展一直受到限制。[6]

   2.行政契约在实务上的运用与司法实务见解。我国台湾地区“行政程序法”公布施行前,固然未有行政契约之相关明文规定,但行政实务上行政机关与人民间已开始使用契约规制双方之间的行政法律关系。许多具行政契约或至少可能是行政契约性质的契约,[7]可能因案件并未进行司法救济,或法院在当时因行政契约理论不发达,加上欠缺救济管道等因素,倾向于将行政机关与私人间的契约定性为私法契约,肯认争议案件中的契约为行政契约性质的判决可谓凤毛麟角。[8]

   司法实务上关于行政契约的案例,值得重视的是“司法院大法官”释字第324号与释字第348号解释。1993年公布的释字第324号解释涉及海关货柜管理办法中关于业者向海关“立具保结”问题,在本号解释中,尽管“大法官”对于行政契约的概念、性质仍有争议,[9]但已肯认行政契约法制化的必要性。至于1994年作成之释字第348号解释,则明白肯认国立阳明医学院与医学系公费生间之契约为行政契约。可知在“行政程序法”对行政契约为明文规范前,“大法官”对于行政契约已采肯定态度,而其对于行政契约法制化的呼吁,对于后续立法亦有正面的推动作用。

   3.行政争讼法制对于行政契约发展的障碍。承上所述,学说与实务上固然都承认行政契约之存在正当性,但囿于我国台湾地区1998年行政救济制度改革前旧“诉愿法”及“行政诉讼法”的规定,得提起行政诉讼者限于经诉愿、再诉愿的案件;而诉愿是针对行政处分所设置的救济途径。换句话说,旧“行政诉讼法”并不存在对于行政契约的救济管道,因此,行政机关的行为若被定性为行政契约,无法满足合法提起行政诉讼的前提要件;又因为并非私法争议,因此也不在民事法院的审判范围,于是将会面临救济无门的窘境。法律救济管道不备的结果,行政机关于人民间可能构成行政契约的案例,为了使其能获得司法救济,不是被当成私法契约来处理,就是将行政机关的行为认定为行政处分,形成“非行政处分即私法契约”的两极化现象,[10]影响其在行政实务上的发展。

   (二)外国法制对于行政契约法制化的影响我国台湾地区“行政程序法”立法讨论当时,德国联邦行政程序法对于行政契约已有专章规定;至于法国法方面,虽有行政契约法母国的美誉,但法国行政契约法制主要来自于判例累积的成果,本身并未法典化,移植不易,加之法国对于契约的公、私法区分标准与德国及我国台湾地区有所差异,[11]因此基本上仍是以法制较为接近的德国法为立法的主要参考对象。但基于行政契约本质所生的原理原则,对于德国法规定不足部分有补充作用的法国法法理,仍然参酌采用。[12]

   德国联邦行政程序法第四章为公法契约,其中第54条规定公法契约之概念与容许性,第55条及第56条分别规范和解契约与双务契约,第57条为书面要求,第58条为行政机关与第三人之同意,第59条为公法契约之无效,第60条为契约之调整与终止,第61条为自愿接受执行,第62条为民法规定之准用。我国台湾地区的行政契约法制受德国法制影响之深,从我国台湾地区行政契约法规范与德国联邦行政程序法中行政契约章在结构与内容上的高度雷同,即可见一斑。[13]

   至于我国台湾地区取法法国法的部分,主要有二:一是关于竞争关系中行政契约相对人的选择程序;二是关于行政契约履约过程中“王的行为”与“不可预见”等理论。[14]

   (三)“行政程序法”的规范架构

   1.概述。我国台湾地区“行政程序法”在第三章,以第135条至第149条共15个条文对行政契约作了明文的规范。内容包括行政契约的概念及容许性(第135条)和解契约(第136条)与双务契约(第137条)两种特别的契约类型、缔约前的公告与竞争者的程序保障(第138条)、书面要求(第139条)、第三人的同意与其它机关的参与(第140条)、行政契约的无效事由(第141条至第143条)、行政机关的指导与协助(第144条)、契约外行使公权力的损失补偿(第145条)、契约的调整与终止(第146条及第147条)、自愿接受执行的约定(第148条)以及准用民法的规定(第149条)等。以下分别就条文内涵为简要的介绍。

   2.行政契约的概念与类型。

   (1)行政契约的概念。我国台湾地区“行政程序法”第135条前段规定:“公法上法律关系得以契约设定、变更或消灭之”,但我国台湾地区学说多以此为行政契约意义的依据,而认为“行政程序法”中的行政契约,即是指设定、变更或消灭公法上法律关系的契约。

   由“行政程序法”第135条规定可以推知,关于契约性质的确定,应是着重契约标的精神的。所谓契约标的,指的是契约所设定的法律效果,或当事人用以与该契约相结合之法律效果,故以行政法之法律效果为标的之契约为行政契约,反之,以私法的法律效果为契约标的者为私法契约。而契约标的理论,并非仅以契约所载事实内容为限,也应斟酌该契约所追求的目的,就个别案件加以判定。[15]确定契约标的内容与范围后,如何判别其属性,其实才是问题的开始。德国学说上对此有“利益说”、“行政任务说”、“前定秩序说”、“规范拟制说”、“特别法说”等五花八门的区别标准;[16]吴庚“大法官”在释字第533号解释协同意见书中提出的标准,可谓是目前实务界奉为圭臬的判断基础;此外,学者李建良尝试建立的判别清单,亦具高度参考价值,[17]兹综合整理如下:

   契约有如下情形者,通常可以认定是行政契约:A.法律明文授权行政机关缔结行政契约,或公法法规对于契约内容予以详细规范者。B.契约内容作为实施公法法规之手段、用以取代公权力行为,尤其是代替行政处分者。C.以公法行为作为契约义务内容,尤其是约定之内容系行政机关负有作成行政处分或其它公权力措施之义务者。D.契约所定之义务仅能由行政机关为之者。E.契约当事人公法上权利或义务,经由契约予以形成者。F.约定事项中列有显然偏袒行政机关一方或使其取得较人民一方优势之地位者。

   (2)和解契约。我国台湾地区“行政程序法”第136条规定:“行政机关对于行政处分所依据之事实或法律关系,经依职权调查仍不能确定者,为有效达成行政目的,并解决争执,得与人民和解,缔结行政契约,以代替行政处分。”所谓和解契约,即是指契约双方当事人对于事实或法律状态的不明确,透过相互让步而予以排除的契约。[18]承认行政机关与人民间得透过相互让步的方式,解决因事实或法律状态不确定所衍生的争端,是为了避免调查的旷日废时及所费不赀,造成不合比例的资源浪费甚至司法负担,并非在免除行政机关的调查义务或与人民违法私相授受,[19]因此应有条件之限制。依第136条之规定,解释上和解契约的要件应包括:

   1)客观上存在事实或法律关系的不确定;

   2)该不确定状态无法经由职权调查排除或需费甚巨始能排除;

   3)契约之缔结须能有效达成行政目的;

   4)须双方当事人相互让步。[20]

   (3)双务契约。指的是双方当事人互负给付义务的行政契约。行政机关与人民之间订立的双务契约,依“行政程序法”第137条的规定,应符合下列要件:

   1)契约中应约定人民给付之特定用途,并须于契约中载明人民给付之特定用途及仅供该特定用途使用之意旨;

   2)人民之给付须有助于缔约机关职务之执行;

   3)人民之给付与缔约机关之给付应有正当合理之关联;

   4)人民之给付与行政机关之给付须相当;

   5)代替羁束处分的行政契约,人民之给付义务以该行政处分得附之附款内容为限。[21]

   3.行政契约的合法要件。

(1)形式合法要件。关于行政契约的形式合法要件,行政契约章对于契约的方式与程序有所规定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2014年第1期
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