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薛力:中国“一带一路”战略面对的外交风险

更新时间:2015-12-01 10:50:29
作者: 薛力  

   【内容提要】 “一带一路”战略面临三大挑战。亚太再平衡战略的实质不是遏制,而是体现两面下注战略中防范的一面;周边国家的疑虑,中国应尽可能予以消减;中国应注意到:“一带一路”战略对于转移过剩产能的效果很有限,外汇储备用于投资的安全性与收益很难保障。有必要把沿线国分为四类进行处理,重点放在潜在的周边支点国家;对于一般中小国家只能进行选择性合作;对于主权争端国,需要以建设性的态度处理争端;对于周边大国应该制定专门的外交政策,首先从经济与文化领域着手,建立“亚洲五国经济论坛”,成立“亚洲文明对话”机制。

   【关 键 词】“一带一路”战略/外交风险/亚太再平衡性质/周边国家疑虑

  

  

   2014年中国外交的关键词是“一带一路”(One Belt and One Road)。“一带一路”战略已经成为中国的对外大战略,中国政府未来8-10年将从经济、政治、军事、文化等各个领域推进这一战略。中国学术界的普遍看法是:2013年是这一战略的规划年,2014年是布局年,2015年则是全面落实年。

   2014年,中国对“一带一路”战略的布局工作可圈可点:政治与安全领域的亚信机制(CICA)与双轨思路(double-track approach),经济领域的几个经济走廊(孟中印缅、中巴、中蒙俄)与升级版中国—东盟自贸区,基础设施领域的若干海陆大通道,贸易领域的亚太自贸区(FTAAP),金融领域的若干实体(亚洲基础设施投资银行、金砖国家新发展银行、丝路基金,以及规划中的上合组织银行)。这些机制或构想,有的由中国倡议建立,有的由中国发力推进。它们传递出一个强烈的信号:中国对外战略正经历大调整,“韬光养晦”的色彩急速淡化,“有所作为”已不能充分描述新一届中国政府的外交抱负,“奋发有为”很可能成为中国外交的新主旋律,而“主动布局、周边开始、聚焦经济、兼顾其余”似乎是贯彻这一战略的行动原则。因此,周边外交在中国外交中的重要性充分凸显,并有可能超过长期被当作“重中之重”的对美外交。

   “一带一路”从2013年9、10月提出蓝图到2014年成为外交战略,再到2015年初出台具有操作性的规划,历时一年半左右。作为改革开放以来最大的外交转向,这一战略要获得成功,需要解决的问题众多,但以下三个可能是最重要的:第一,如何评估美国亚太再平衡战略的性质:是遏制(或曰围堵)还是两面下注?第二,如何获得“一带一路”沿线国家的认可与配合:是“你们申请,我选择性支持”,还是“我帮你们规划并实施”?第三,中方如何尽可能规避经济与政治风险:现有的规划是否会导致大量的“国际烂尾工程”?

   如何判断美国亚太再平衡战略的性质

   如果说这个地球上没有美国,中国崛起的目标大致已经实现。美国推出亚太再平衡战略的主要目的是应对中国的崛起。而新一届中国政府规划“一带一路”战略的目标之一,就是化解美国这一战略给中国带来的不利影响。

   因此,对亚太再平衡战略目标的判断将在很大程度上决定中国的应对原则与实施手段。如果美国推行亚太再平衡是为了全面遏制中国,是冷战时期对苏遏制战略的2l世纪版本,那么,对于这种敌对的战略,中国的选择只能是对抗性的:通过构建与扩大同盟、增加准同盟与友好国家等方式,逐步扩大自己的势力范围,以便从周边开始,逐步排除、推开、推回美国的影响力。这是传统的崛起国应对模式。

   但如果美国再平衡的目标不是遏制中国,而是要传递这样的信息:美国有能力与中国全面对抗,但那是最后手段,美国首先要做的是约束中国,促使中国尽可能以国际社会能接受的手段在周边与全球拓展国家利益,实现和平崛起。为此,美国愿意让中国在国际事务中发挥更大作用,如参加20国集团、增加在国际货币基金组织中的份额。总之,这是一种又接触又防范的两面下注战略(hedging strategy)。那么,中美的战略目标之间就有了大量的交集和合作空间,“又竞争又合作”将成为一种新常态。

   许多人认为美国要围堵中国大概基于如下原因:美国在意识形态与政治制度上一直试图西化中国,安全上通过强化同盟与支持中国的争端对手来牵制中国,军事上封锁高精尖技术与武器流向中国,经济上诱导中国进一步推行市场经济,文化与教育上通过人员交流与人才培养对中国进行渗透。

   然而,上述诸领域只有“意识形态与政治制度的西化”一项符合围堵的标准,其余各项都可以用两面下注进行解释。但是,我们应注意到,肇始于乔治•华盛顿的孤立主义在美国依然有强大的势能,而整体上信奉实用主义哲学的美国,像伊拉克与阿富汗这样已经实现了军事占领的小国家都无法“摆平”,显然更没有能力西化中国这样一个具有自身文明体系、经济总量飞速提升、综合国力直追美国的国家。笔者的判断是,美国现在的对华政策,并不迫切追求西化中国,奥巴马政府推行的亚太再平衡战略,虽然增添了“山巅之城”(city on the hill)的救世情怀,但整体上还是在执行盎格鲁—撒克逊传统对外战略。这一战略,大英帝国在欧洲与殖民地已经实施了几百年,美国在二战后将之应用于全球治理而已。

   追求商业利益是大英帝国全球扩张的主要动因,“实现力量平衡以维护地区稳定”有利于上述目标的实现,因而成为大英帝国国际战略思维的精髓,其主要做法是:扶助弱国一方以实现某一地区的力量平衡,防止地区大国进一步坐大继而冲击自己的安全与利益。这方面最典型的例子是英国实行了几百年的大陆平衡政策:支持弱的一方,促成欧洲大陆的力量平衡;如果欧洲大陆已经实现了力量平衡,英国则“袖手旁观”。这被进攻性现实主义理论的倡导者约翰•米尔斯海默概括为“离岸平衡手”(offshore balancer)战略。实际上,英国在殖民地经常采用的“把少数民族扶持为统治阶层”也是这种战略思维的体现。二战后实力独步全球的美国,则把这一战略当作“区域战略原则”:在欧洲支持西欧对抗苏联及其东欧盟国、在中东支持以色列对抗阿拉伯国家、在南亚支持巴基斯坦对抗印度、在东亚东南亚通过一系列双边同盟(美日、美韩、美菲、美泰)对抗社会主义国家(如中苏同盟、苏越同盟、中朝同盟)。现在,则表现为在东海问题上支持日本,在南海问题上支持东盟声索国,以制衡崛起的中国。

   冷战以后,作为全球唯一的超级大国,美国面临的最大挑战可能是:如何应对经济快速发展、军事能力快速提升、追求全球大国地位的中国。老布什政府在1990年和1991年的国家安全战略报告中都强调与中国接触和磋商。①克林顿政府时期确立的对华战略是“接触+防范”(engagement+prevention)。这是典型的两面下注战略。由于当时中国的综合实力与美国差距较大,并没有对美国的国际地位与全球影响力构成实际挑战,美国的侧重点是“接触”,旨在把中国进一步拉入美国主导的国际政治经济体系内,防止中国“另搞一套”,出现类似冷战时期输出革命那样的“脱轨行为”。

   进入21世纪特别是2008年全球金融危机后,中国在全球的政治与经济地位凸显:与美国经济总量的差距迅速缩小,赶上美国不过是时间问题,美国也明显感受到了中国在全球的经济影响力;军费开支的持续增长与军事技术的快速发展提升了中国的军事实力,令美国感到自己在亚洲的军事优势受到了挑战。为此,奥巴马在2009年1月就任总统后,先是试图以“G2”笼络中国。②发现中国不接招后很快转而采取防范中国的战略,表现为提出并执行重返亚洲(pivot to Asia)与重返亚太政策。③但“重返”的说法备受争议,于是修正为“亚太再平衡”(Rebalance toward Asia-Pacific region)。④但很快又发现,仅仅依靠亚太国家已不足以制衡中国,有必要把南亚国家特别是印度也纳入。这可能是美国太平洋战区司令萨缪尔•洛克利尔(Samuel J. Locklear III)2013年3月在国会作证时提出“印亚太”(Indo-Asia-Pacific)概念的主要动因。⑤虽然太平洋战区司令部新闻官强调,用这个新词取代“亚太”一词不是在排除中国,而是为了彰显亚太地区除了太平洋还包括印度洋。⑥但这种解释说服力不足,也难以被中国学者接受。⑦在笔者看来,美国提出印亚太这一概念主要是为了拉入印度等南亚国家,以便构建规模更宏大的“印太再平衡”。即使印度不那么配合,多少也还是能发挥一点作用。因此,美国的亚太再平衡战略在2013年3月演化为印太再平衡战略。

   值得一提的是,负责亚太事务的助理国务卿库尔特•坎贝尔2010年1月21日在参议院听证会上提出美国介入亚太事务的原则时,明确提到美国在亚太地区奉行的是接触战略。⑧这里,作为亚太政策主要操盘手的他,强调的是接触的一面。遏制政策与接触不兼容,只有两面下注战略才包括接触。为了防止形势发展到需要动用武力的程度,“防范”措施就派上了用场,“恢复一个地区的力量平衡”因而成为现实选项。这就是印太再平衡战略。

   对于美国的印太再平衡战略,胸怀“成为有声有色的大国”抱负的印度所采取的立场是:以我为主,看情况利用某些有利因素,但拒绝从根本上修正其奉行了半个世纪的不结盟政策。巴基斯坦则因为反恐问题与美国冲突连绵。澳大利亚与新西兰的态度是:总体接受但不希望影响到与中国的经济关系。韩国的立场与澳大利亚与新西兰相似,但在强化与美国的军事关系上更谨慎些。日本、东盟成员国(尤其是其中的南海声索国)则从各自的利益出发,对印太再平衡战略持欢迎态度:日本越来越意识到,在亚洲事务中靠自身无法与中国争锋,因此消极对待东盟10+3的东亚整合进程,主张把印度、澳大利亚与新西兰拉入这一进程以平衡中国的力量。东盟一直试图主导东亚整合进程,但综合实力不足,加上部分成员国与中国围绕南海问题存在领土与海洋权益争端,因此希望在分享中国经济增长红利的同时,为自己购买“安全再保险”,强化与美国的安全关系成为一些东盟国家的当然选项。

   如何缓和与化解周边国家的猜忌与不信任

   2013年9月初习近平在访问哈萨克斯坦时提出建设丝绸之路经济带,10月初访问印度尼西亚时又提出构建21世纪海上丝绸之路。两大构想正在得到越来越多的回应,截至2015年1月23日,“一带一路”涉及的60多个国家中,已有近60个表态支持。⑨这无疑是好消息。但从口头上的支持到项目实际操作,再到实现共赢目标,中间还有许多不确定因素。

   中国是全球120多个国家最大的贸易伙伴,70多个国家的最大出口市场,⑩其中包括大部分中国周边国家。但这些周边国家采取的是“经济靠中国、安全靠美国”的双重取利战略。“一带一路”战略的成功实施,有赖于“一带一路”沿线国家(以下简称“沿线国”)的大力支持。因此,有必要让沿线国确信,参与“一带一路”建设对自己安全上无害乃至有利,经济上利大于弊,文化上不会受到冲击。为此,中国需要换位思考:从沿线国的视野审视“一带一路”战略。

二战后的历史事实是,一些沿线国把自己的安全建立在与美国的同盟关系上(如日本、韩国、泰国、菲律宾);一些沿线国(如蒙古、新加坡、越南)虽然不是美国的盟友,其中有的国家对美国还有各种不满,但基于种种原因(没有更好的选择、不担心美国对自己提出领土要求、美国在维持亚洲地区安全中的实际作用),还是选择在安全问题上或多或少地依靠美国,一些国家最近几年还强化了与美国的安全与军事合作。微妙的是,菲律宾在1990年代通过修改宪法赶走了美国驻军,现在则谋求美军实质性的重返:2014年4月,美国与菲律宾签署了一项允许美军短期驻扎的十年期协议。日本追求正常国家地位的重要目标之一是希望减少对美国的安全依赖,但为了实现这个目标,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际经济评论》(京)2015年2期
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