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巩固:自然资源国家所有权公权说再论

更新时间:2015-11-27 22:38:51
作者: 巩固  
正如诸多论者指出的,按此逻辑,如果宪法第9条是基本权利条款的话,国家所有权就成了“国家防御国家”或“自己对抗自己”之权,岂不荒谬?虽然有学者认为,“国家”未必不可以成为基本权利主体,但其举的可能受到国家侵害因而应当享有基本权利的实例,却是有民事主体资格的“法人”而非“国家”。(24)从法理上说,某些具有公共属性的法人在代表国家行使公权力时,其本身即为国家的一部分,是不可能受到国家侵犯的,即便与另外一个代表国家的公权力主体(如上级政府或其他部门)发生争议,也属于“国家内部关系”,而非国家与人民之关系。而当这些法人作为普通民事主体从事非权力性活动时,虽有可能遭受其他公权力者的侵犯,但此时其完全可以行为时的非权力主体身份来主张和行使基本权利,并不需要在宪法中另行规定。否则,几乎一切可由法人享有的基本权利也都有必要另以国家为主体重述一遍,岂不荒谬?另外,如果认为该条是基本权利条款,也会出现同一宪法文本中的国家,既是公权者又是私权人、既是公权力的享有和行使者又是公权力的对象和对抗者、既优于私人又与之平等的身份双重性,不仅矛盾,而且如何识别?

   其实,从“个人—国家”、“权利—权力”二元对立的宪法学视角来看,宪法第9条理解起来并不复杂。“基本权利只能存在于‘国家—人民’这一特定法律关系背景中”,(25)其之所以被认为是“对抗国家的权利”,只是因为其是以与国家相对的个人为主体的权利而已。也就是说,“防御国家侵犯”是宪法中以个人为主体的权利的特征,而非以国家为主体的权利的特征。当权利主体由“个人”转换成“国家”之时,权利的内容和效果也相应由“个人对抗国家侵犯”转化为“国家对抗个人防御”,或者说从“防范国家侵犯”变成认可国家“侵犯”,(26)从而在性质上转化为具有强制力和优先性的“国家权力”。从这个意义上说,宪法第9条确实是一种“赋权条款”,只是其赋权的主体是国家,内容是权力而已。这一认识,并不存在什么难以接受的逻辑障碍,尤其结合该条所处的体例位置——宪法“总则”而非“公民基本权利义务”,以及并未使用“权利”字样的客观表述来看,更是如此。

   (三)从法律条文的客观表述来看,资源国家所有权也只能是公权

   宪法第9条的表述是“……等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”。对于这样一个以陈述句形式呈现、没有任何条件假设的绝对化表述,只有从公权角度才能得到合理解释。

   首先,从客体角度来看,该条表明除列举的少数可归集体所有者之外,一切自然资源都属于国家所有。也就是说,国土范围内的各类资源,不论何种形态、何种位置、数量多少、可否控制以及是否已被控制、可否及应否特定化,都在国家所有范畴之内,这显然超出了传统物权客体所能涵盖的范围。而从公权角度来看,作为国家权力的管理对象,这些都不是问题,而且以笼统语言进行概括宣示,正是权力条款的特点。

   其次,从主体角度来看,“国家所有,即全民所有”表明资源国家所有权的主体是与“全民”相等同意义上的“国家”。而“全民”并非特定时空下的具体国民个体的集合,而是不断生老病死着的一国人民之整体,这种抽象的整体性概念,显然无法成为民法所有权的主体。(27)而这种意义上的“国家”,只能是作为公共利益和公共意志的集合、可代表人民行使权力、因而居于优越地位的“主权国家”,而非被假设为全民之一员、与普通民事主体地位平等的“民事国家”。而前者也正符合宪法中的“国家”的应然身份和一般样态,不会出现作为私权主体而与宪法文本中的其他“国家”概念“不兼容”的问题。

   再次,从时间向度来说,只有公权才符合这一带有永恒色彩的绝对化表述。宪法第9条规定的“自然资源属于国家所有”是就何时间范围而言的?是立宪之前自然资源就都属于国家所有,只是宪法将之明晰化了;还是从立宪之日起,自然资源才由“非国有”或个人私有转变为国家所有了?对此,理论和实务界均未有清楚回答。但如立定物权视角,无论怎样解释都会引起一系列问题。前者将带来国家是否应对立宪之前的资源利用者进行追偿以及相关资源产品或所获利益应否收归国有的问题,因为既然早就是国家的,那么之前各种社会主体的自发利用就是无权处分。后者将引起在先利用者对国家的追偿以及对这一规定本身之正当性的质疑。更重要的是,该宪法规定生效之后,自然资源是否将永远属于国家所有?对此,肯定的回答似乎已成学界共识,这或许也是自然资源被认为“专属于国家所有”的原因所在。但由于国家的唯一性,“专属国有”也意味着国家没有“处分”这一对民法所有权至关重要的权能,其“所有权”性如何体现?(28)从现实角度来看,几乎每时每刻都有无数公众在并无国家明示许可甚至国家毫不知情的情况下通过包括消耗在内的各种方式利用着自然资源,进行着事实上的处分,这是否构成对国家所有权的侵害而须禁止?如果是,则实践为何大相径庭?如果不是,也即非所有权人可以无须国家同意而自由利用,那这种所谓“专属国家所有”还有何意义?而从公权角度来看,上述都不是问题:既然授予的是公权,不涉及物权变动,不影响原有私权,也就不存在无权处分、征收以及谁补偿谁的问题;而不管各种具体资源在立宪之前实际处于何种支配状态,宪法的明确授权足以决定至少在宪法生效期间国家权力的持续存在,并且不受资源客观变化的影响,也不会与具体利用者的民事权利相冲突;国家专属性更是公权力的典型特征。

   最后,从体例位置和立法意图来看,资源国家所有权是国家以公法手段“支配”公共财产的公权力。宪法第9条位于宪法“总则”部分,属于“社会主义经济制度”规范之一,是“保证整个国民经济的发展符合于劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件”。(29)从这个意义上说,资源国家所有权就是国家作为全体人民代表,从“劳动人民的整体利益和长远利益”出发,依全民意志对自然资源进行“支配”并受益的权力。如果不考虑主体、客体、内容、方式等具体要素而从一种极为宽泛的非法律专业视角来看,国家对自然资源的这种“支配”在“贯彻主体意志”意义上与物权所有人对所有物的“支配”颇为相似,这实际上也正是其可以在抽象意义上被称为一种“所有权”的根本原因。然而,从法律科学角度来看,决定事物之法律性质的,并非基本原理或哲学本质,原理类似的概念用语在不同法律语境下性质往往发生根本性改变。就资源国家所有权这种抽象全民之于公共财产的“支配”权而言,由于全民的抽象性,其对自然资源的“支配意志”只能通过作为“全民意志”载体的法律来形成和体现,通过国家机关的依法管理来贯彻落实,具有明显的公权性和间接性,从而与所有人直接通过民事法律行为来表达自我意志、以不具有强制力的私权手段支配标的物的民法所有权产生重大差别,并衍生出几乎完全不同的制度和效果。另外,民法所有权处理的是平等、独立的民事主体之间的关系,在不违法、不侵犯他人权利的情况下只需考虑和维护权利人的自我意志,这一意志因民事主体本身的具体、实在性而相对明确,不需其他法律机制的确认。而在资源国家所有权中,由于“全民”、“国家”的抽象性,自然资源实际上只能交给“他人”——各具体民事主体——去占有和利用,而这些民事主体与国家并非平等、独立的关系,而是个人与全民、成员与集体的关系,故本质上是公共财产如何在成员间进行分配利用的问题,具有强烈的政治色彩,必须依赖于具有政治机制性质的公法手段来完成。所以,尽管资源国家所有权在“对财产具有支配力”这一点上与民法所有权确有其相似性,但这种“公权性支配”与民法所有权的“私权性支配”存在本质差异,不可混为一谈。

   当然,我们不能否认资源国家所有权与作为社会主义经济制度之基础的公有制之间的“手段—目的”关系。但要注意的是,二者并非整齐对应,不能混为一谈。公有制是一个政治经济学概念而不是法律概念,全民所有制只是意味着“全民”对财产的“控制”和“受益”,并不必然对应于具体的物权形态,(30)更不意味着国家必须直接占有和支配财产。从公有制角度来看,宪法上的“属于国家所有”只是确认了自然资源作为全民财产的公共属性,意味着国家必须掌握对自然资源的控制权并保障全民受益,但这与具体由谁、以何种方式去实际支配和利用资源以及收益如何分配是不同层面的问题,后者是可以讨论的技术性问题,是需要“全民”根据资源特性及社会需要灵活决定并通过法律制度实施具体落实的。

  

   二、资源国家所有权的实质与内容

   作为公权的资源国家所有权的实质与基本内容,须结合宪法第9条的体系位置及其完整表述综合分析。

   (一)从规范性质来看,资源国家所有权为国家对资源利用的“积极干预”之权。

   作为“社会主义基本经济制度”的规范之一,宪法第9条“首先受到基本经济制度尤其是第6条公有制条款的规范拘束,这是理解该条的起点与关键”。(31)根据“社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则”的宪法规定,以及从马克思主义把生产资料为资本家垄断占有视为剥削根源的一贯思想来看,社会主义基本经济制度的根本要求和存续基础是由国家掌握生产资料的终极控制权,以防止其为个人垄断而损害公益,此也即学者所谓“国家垄断”。(32)由此,作为服务于此意图的法权安排,这里的“属于国家所有”的真实含义是赋予国家对自然资源的终极支配权,就此而言,称其为一种“所有权”是有道理的。但如前所述,这种“终极控制”意义上的“所有权”与民法所有权存在本质差异。从现实层面来看,作为一个抽象主体,国家本身并不能直接支配和利用自然资源,其对资源的所谓“支配”实际上是通过对由无数具体社会成员所实际进行的资源利用活动的“干预”来实现的。就此而言,资源国家所有权的实质是国家对资源利用的“积极干预权”,即对资源由谁利用、如何利用、收益如何分配等重大事项的最终决定权。这里之所以强调“积极”干预,是因为国家权力通常具有“消极性”,而资源国家所有权则赋予国家在资源领域更加积极、主动地贯彻其意志的权力,并区别于一般国家权力。

   现代社会,国家“积极干预”资源利用的正当性毋庸置疑,但在具体操作层面,如何干预、干预到什么程度,有多种选择。国家既可以把资源概括授予国家机关或相关国有单位去直接占有和支配,通过行政计划和命令来形成和传达其“支配意志”,并把国有单位的资源利用视为“国家”的利用;也可以依据公平和效率原则把不同资源分别交给最能发挥该资源之效益的社会主体去利用,国家只保留“名义上的所有权”——监管利用和分享收益的终极权力。不同的模式选择意味着不同的法权结构并直接影响社会效果。但无论何种模式,都是资源国家所有权的具体实现方式而不等于该权本身,是可以经由立法选择并根据现实需要加以灵活调整的,并不影响国家所有权之存在,更不会触动所有制基础。

   值得注意的是,如果说资源国家所有权与社会主义、国家干预密切相关,如果我国宪法第9条可以更多地从社会主义角度得到合理解释,那么,其他国家的类似规定又当如何理解?在宪法中规定资源国家所有并非我国独创,也非社会主义国家所独有,对此,该如何认识和解释?

   首先,正如孙宪忠教授指出的,社会主义理想并不是限于社会主义国家范围内的意识形态,而是国际性的普遍存在。(33)社会主义理想所蕴含的那种对公共利益的维护和社会公平的追求,乃文明国家的普遍目标。要实现这一目标,国家对资源利用进行积极干预必不可少。而要保证国家干预的正当和高效,就有必要在宪法中加以明确规定。此等需要,各国皆然,故立法也出现趋同。

   其次,自然资源的特性及其对于工业文明的重要意义,使其公共性和公益价值得到凸显,也使得对资源利用的“积极干预”成为国家的基本职责。笔者曾指出,自然资源的高度公益性和权属不确定性决定了现代社会国家普遍干预资源利用的正当性和必要性,(34)此不赘述。

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文章来源:《法学研究》2015年第2期
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