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史凤林 :行政管理体制创新的法治困境与维度

更新时间:2015-11-26 23:44:12
作者: 史凤林  

   摘要:提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,既是执政党新时期对广大干部法治实践提出的新要求,也是实现行政管理体制创新的法治视角。目前行政管理体制创新仍面临基本法律制度保障不足、形式法治与实质法治边界难以厘定、社会法治环境缺失等诸多的法治困境,摆脱困境的基本途径就是要坚持体制创新的法治维度。以法治思维的外在维度为约束摒弃一切非法治思维;以法治思维的内在维度为约束,保持形式法治思维的相对优位;以法治思维的综合维度为约束,构建以合法性为思维支撑、以合理性为思维导向、以合目的性为必要保障的行政管理体制创新框架。

  

  

改革开放三十多年来,我国进行了多次行政体制改革,取得了一定成效。但是,行政体制创新目标和方向、行政权力配置结构、行政机关设置、行政管理运行机制、政府管理方式等方面仍存在明显不足,特别是运用法治思维深化改革、推动发展、促进创新的能力还有待进一步提升。因此,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,面对新形势新任务,全面建成小康社会,进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须在新的历史起点上全面深化改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。由此所决定,创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心,而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。

   一、法治维度的内涵及其功能

   维度是一个物理学概念,它通常是指事物存在或运行的时间和空间位置和方向。本文的法治维度是指由法治思维本质所决定和形成的关于法治思维的时间、空间范围和不同指向以及对法治思维所具有的基本约束功能。法治通常包括时间维度和空间维度两个方面,本文主要阐述法治的空间维度。法治的空间维度是指基于法治思维本质而形成的思维的空间范围和指向及其约束功能。法治的空间维度包括外在维度、内在维度和综合维度三个方面。遵循宪法和法律至上,保持法治思维优位是法治思维的外在维度;以形式法治为思维主导和以实质法治为必要补充,构成法治思维的内在维度;坚持以合法性为思维底线,以正当性为思维导向,以合目的性为基本保障,构成法治思维的综合纬度。法治思维空间维度的约束应当以外在维度为刚性约束,以内在维度为柔性约束,以综合维度为完整约束。

   (一)法治思维外在维度及其约束功能

   法治的外在维度所要解决的核心问题是法治思维与非法治思维之间的关系问题。所谓坚持以法治的外在维度为刚性约束就是要以遵循宪法和法律至上,保持法治思维优位作为刚性约束,排斥一切非法治的思维。具体包括三方面内涵:1.从思维的方式而言,坚持法治思维至上,即在社会思维系统中坚持法治思维优位,其它的神治思维、人治思维、力治思维、德治思维、权治思维等不得与法治思维相冲突;[1]2.从思维的客体而言,坚持法律规范至上,即在社会规范体系中坚持宪法法律规范地位和效力优位,其它的道德、宗教、习惯等社会规范不得与法律规范相冲突;3.从思维的主体而言,法治思维的主体涵摄所有社会主体,一切公民、法人、社会组织、政党必须普遍平等守法,任何人不得超越宪法和法律,法律面前不存在等级特权阶层。

   由此可见,法治的外在维度的功能主要是直接刚性约束功能,具体包括在三方面:一是对思维方式的约束功能,在社会思维方式中保持法治思维方式的优先地位,其他所有的社会思维方式必须与法治思维保持一致,不得发生冲突和违反情形;二是对思维对象或客体的约束功能,在社会规范体系中保持法律规范的优先地位,其他所有的社会规范必须与法律规范保持一致不得发生冲突和违反情形;三是对思维主体的约束功能,一切社会主体都必须守法不得例外。

   (二)法治的内在维度及其约束功能

   法治内在维度所要解决的核心问题是法治思维内部形式法治与实质法治,合法性与正当性的二维关系问题。在法治思维内部不存在实质法治与形式法治的绝对优先,但必须保证形式法治思维的相对优位,一般秉持合法优于正当性的原则。所谓坚持以法治的内在维度为柔性约束就是要解决实质法治思维与形式法治思维的对立统一关系,在法治思维内部促进实质法治与形式法治的辩证协调运行。一方面以实质法治为思维目标和导向,以形式法治为思维形式和手段;另一方面以实质法治为思维的必要条件,以形式法治为思维的充分条件。具体包括四方面含义:1.在法律实施层面和常态情况以及非终极意义上,法治思维必须坚持形式法治优先,法治主要应当凸显其外在的规则性,即法律的经验性和实证性,促成法律的严格实施;[2]2.在法律制定层面和非常态情况以及终极意义上,法治思维可以坚持实质法治优先,法治主要应当着眼于法的伦理性内容及法的价值追求,强调通过法律有效制约权力和保障权利,实现良法善治;3.当形式法治和实质法治发生冲突不协调情况时,在法律实施层面和常态情况以及非终极意义上仍应当坚持形式法治优位;在法律制定层面和非常态情况以及终极意义上,法治思维可以坚持实质法治的有条件优先(即必须符合法治精神依据并有充足理由);4.在实质法治主义与形式法治主义两种指向下形成四种状态,即正当合理而且合法的最优状态、合法但是不正当不合理的次优状态、正当合理但不合法的次差状态、不正当不合理也不合法的最差状态。

   由此可见,法治的平面维度的功能主要是内在间接约束功能,具体包括四方面:一是形式法治通过思维形式和手段,对实质法治思维进行约束,保障法治思维的基本内涵,即法治思维应当主要坚持合法性评价标准,促成社会普遍平等守法观念和事实的逐步生成,真正实现法律面前人人平等。二是实质法治通过思维目标导向,对形式法治思维进行约束,保障法治思维的根本性质,即法治思维同时应当坚持正当性的必要评价标准,促进社会的法治信仰形成和实现良法善治。三是保证法治思维内部形式法治的相对优位,在法治思维内部实质标准与形式标准不能够完全保持一致的情况下,坚持合法性标准一般优于正当性与合理性标准。四是法治平面为度约束的总体效果至少保证合法但不一定正当的次优状态,而非正当合理但不合法的状态。

   (三)法治的综合维度及其约束功能

   法治综合维度所要解决的核心问题是实质法治、形式法治与法治信仰的关系问题。在坚持法治思维优位的基础上,以形式法治为思维底线,以实质法治为思维目标,以法治信仰为基本保障,妥善处理合法性、正当性、合目的性之间的三维关系问题。在合法性与正当性关系层面,坚持以合法性为思维底线,以正当性为思维目标,通过形成普遍平等的守法观念和实行良法善治促进法治价值的全面实现;在合法性与合目的性关系层面,坚持以合法性为思维底线,以合目的性为思维追求,通过形成社会普遍的法治(合法性)信仰促进形式法治实现;在正当性与合目的性关系层面,坚持以合理性为思维目标,以合目的性为思维追求,通过形成社会普遍的法治(正当性)信仰促进实质法治实现。

   所谓坚持以法治的综合维度为完整约束就是以合法性为思维底线或支撑形成内在的刚性约束,以正当性为思维目标形成外在柔性约束,以合目的性为思维保障形成内在柔性约束,全面实现法治思维的约束功能。具体包括四方面内涵:1.在法律存在明确规定的前提下,必须坚持以合法性为外在刚性约束,通过法律的强制性约束和形成合法性信仰,保持法治思维的普遍平等贯彻。2.在法律虽然有明确规定,但存在不合理现象时,一般仍应当坚持合法性优先,除非法律规定存在明显不合理、法律规定存在矛盾、适用现行法律明显违反法治精神和原则时,可以坚持必要和适度的正当性优位,通过道德的合理性反思和对现实恶法的警觉批判,保持法治思维的正当性;3.在法律没有明确规定或法律没有介入领域,以正当性为外在柔性约束,根据法治精神、原则和理念,以正当性为思维取向,通过道德合理性的反思和价值权衡保持法治思维的正当性;4.在法律没有明确规定或法律没有介入领域,以合目的性内在柔性约束,根据法治精神、原则和理念,以合目的性为思维追求,通过形成普遍的社会法治信仰,保持法治思维的自觉理性贯彻。

   由此可见,法治思维综合维度的约束功能主要是内外结合与刚柔相济的完整约束功能,具体包括四方面:一是以合法性为强制约束,对于法律明令禁止的事实和行为,保持理性的态度和行为绝不逾越。二是以合法性为基本强制约束,对于法律虽明令禁止的事实和行为,即使存在不合理现象时,一般保持理性克制的态度和行为,遵循现有法律规定不得逾越;三是以正当性为必要强制约束,对于法律虽明令禁止的事实和行为,但如果按照法律规定实施明显违反法治精神和原则、或法律规定矛盾难以选择适用、或法律规定明显存在缺漏时,可以引入价值评判、法益权衡、辩证推理等机制,对现行法律进行扩充或限制解释、个案平衡、甚至修改完善现行法律。四是以正当性和合目的性为柔性约束,对于法律没有明文规定和存在立法真空时,根据政策、道德、习惯运用其它思维和标准进行思维活动和实施决策行动,但不得以故意规避法律为目的。

   二、行政管理体制创新及其法治困境

   (一)行政管理体制创新的内涵解析

   关于行政管理体制创新内涵存在不同认识,主要包括四种代表性观点:一是改革调整说,即认为行政管理体制创新就是改变行政管理体制的要素构成、调整要素之间的关系,以期革除其弊端。[3]二是制度创新说,即认为行政管理体制创新“是推动我国上层建筑更好适应经济基础的一项重要制度建设与创新”。[4]三是目标说,即认为行政管理体制创新就是按照建立和完善中国特色社会主义行政管理体制的理想目标,建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。[5]四是综合建构说,即认为行政管理体制创新就是通过行政管理体制的综合改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。[6]笔者以为,行政管理体制创新是指为了实现社会发展目标变化发展的需求,或为了充分发挥现有行政管理体制的功能,对行政管理主体结构体系的重构和对行政管理权限划分的调整。行政管理体制创新包括三方面内涵:1.行政管理体制创新是为了满足社会发展目标变化需求和促进现有行政管理体制功能的充分发挥,对行政体制目标的重新战略定位。按照党的十八大报告提出“中国特色社会主义行政体制目标,是深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。2.行政管理体制创新内容主要表现在对现行管理主体结构体系的重构和对现行管理权限的划分的调整。其中行政管理主体结构体系重构核心是实现公共服务供给结构上的多元化,建立政府、非政府组织和企业组织多元化主体治理结构;行政管理权力结构创新的核心是实现行政权力结构的分权化和自治化,建立行政决策权、执行权和监督权相对分离,地方自治与基层自治和社区自治相结合的行政权力结构体系。3.行政管理体制创新的性质既是政治体制改革的重要内容和组成部分,也是适应经济体制改革需要政府自身革命和超越。[7]

而从外延而言,行政管理体制创新根据不同的分类标准主要分为下列类型:1.基于创新动因不同,行政管理体制创新包括主动创新与被动创新;2.基于创新的方法不同,行政管理体制创新包括内涵式创新与外延式创新。其中行政管理体制内涵创新包括行政管理体制目标创新、行政主体结构体系创新、行政权力配置创新,而外延创新包括行政治理体制创新、行政组织管理体制创新、政府信息控制体制创新、社会矛盾防控与化解体制创新、社会安全维护体制创新等;(3)基于创新模式不同,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2015年第5期
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