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贺东航:现代化进程中国家与社会关系的重新定位—晋江模式的一个尝试性解答

更新时间:2006-04-07 16:51:37
作者: 贺东航  

  

  [内容提要]:国家与社会、政府与市场的关系一直是学术界关注的话题,对于该论题,研究者大多从二元对立的关系予以思考,或是从宏观层次上进行理论的演绎,缺乏实证的个案分析。有鉴于此,本文以晋江模式的演变作为具体展现当代中国国家与社会关系构建过程的现实样本,考察了二十世纪70年代以来该区域经济发展中的政府职能与社会生长之间的关系。作者的研究表明,在晋江的二次创业时期,其经济的动力已由民间力量驱动型转为政府与民间社会共同驱动。这种“强国家—强社会”的模式将为我国构建良性的国家与社会关系提供一个新的选择,应该成为构建中国未来国家与社会关系的目标诉求和努力方向。

  

  一、问题的提出

  

  上个世纪80年代,当中国的改革由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转变之后,不少学者都主张,中国的政治和经济改革的目标是建构一个“小政府—大社会”的关系模式(韩竹林,1989),理由是在过去计划体制时期的经济活动中,国家对经济过度干预,阻碍了经济的发展。然而,对于大多数后发国家来说,矛盾在于国家正是启动和推进现代化的主要力量,削弱国家的作用在许多条件下实际等同于削弱推进现代化的动力。 由于后发展国家在实现现代化的进程常伴随着巨大的风险,为实现利益的整合,强有力的政府往往是惟一和最后的手段。

  另一方面,也有一些学者主张中国的国家与社会关系要朝着“强国家-强社会”的方向发展(唐士其,1996)。但这类研究大多建立在宏观理论的演绎上,而从这一层次来检视中国的国家与社会关系却常受到材料、意识形态等因素的制约,并且容易流于静态的学理分析和描述,结果使这种“强国家—强社会”模式存在于理想状态下。因此,如何使之具有可操作性,如何寻找到一个能具体地展现当代中国国家与社会关系构建过程的“现实样本”显得十分必要。本文在对闽南晋江地区进行长期实地调查的基础上,具体分析在中国现代进程中,国家行为与经济增长、社会发育的关系,探讨“强国家—强社会”模式的建立条件及其对中国寻求经济发展与社会繁荣的重要作用。

  

  二、现代化进程中政府职能的扩张

  

  晋江地处福建东南沿海,濒临台湾海峡,以其独特的农村工业化方式被中国社会广为重视。上个世纪90年代中期以来,我多次到晋江地区作田野调查,收集到丰富的文献和口访资料,观察这一地区特殊的人文历史以及区域经济发展中的政府职能与社会生长的互动,试图揭示晋江模式的阶段性特征(贺东航,2004)。

  晋江工商业的发展历史颇为久远,远在唐、宋时期,泉州、晋江地区的丝绸、陶瓷业即相当发达、海外贸易十分兴盛。元时,泉州更是以其发达的港口贸易获得了“东方的亚历山大港”的美誉。由于特殊的地理条件,在历史的发展变迁中,这一区域逐渐形成了崇商重贾的海洋型商工文化。

  社会主义新中国建立以后,这一地区同全国其它地区一道开始了统一的社会主义经济社会发展历程。由于特殊的地理条件和历史人文背景,晋江地区的民间工商业仍或隐或现。即使在全国限制私有经济发展,大砍“资本主义尾巴”的特殊时期,晋江地区的民间工商业还是以地下工厂等方式活动(贺东航,1998)。改革开放以后,晋江地区获得了前所未有的发展机遇,乡镇企业迅猛发展。晋江的发展道路被费孝通等著名学者称之为“晋江模式”(费孝道、罗涵先,1988:144),作为索解中国乡村工业化的有效范式而被屡屡提及,也引发了学者和政府有关部门相当频繁的探讨。

  就晋江的现代化发展历程来看,晋江的发展大致可以分为两个时期:第一个时期是上个世纪70年代至1992年晋江撤县建市,这个时期属于晋江的第一次创业时期,第二个时期则是从1992年至今,这个时期属于晋江的第二次创业时期。在上个世纪70年代末,这一区域海洋型商工传统让晋江人较早适应改革开放的潮流,以强烈的开拓意识办起了民间工业,开始了由农业经济向现代工业经济的迅速转变。在第一创业时期中,政府多采取“无为而治”的态度(贺东航,1999),尽可能为当地民间经济的生存和发展提供空间,起步时不强求规范, 这一时期晋江经济的动力主要依靠地方社会的内生力来自我发展。

  进入1992年后,晋江开始由工业化向城市化转变,其社会经济结构日趋复杂,需要政府参与干预的事务也越来越多,在此背景下,晋江地方政府开始逐渐从幕后走向前台,积极介入经济领域,从“无为而治”到“有为而治”,动员资源去实现国家的、社会的、以及它自身的目标,在这一过程中,地方政府的行政职能也随现代化进程加快而不断扩张,由此开创了由政府主导为重要内容的二次创业时期。

  在二次创业时期,随着晋江社会经济发展,政府作为上层建筑适应经济基础的变革,增加了相应的职能部门。新增的部门涉及能源通讯、环境保护、劳动监察、金融管理等、还有因晋江经济迅猛发展而进驻晋江的部门,如海关、检疫局、民航、机场等。

  在增加的政府机构中,与社会经济有密切关联的有生产力促进中心、市政府采购中心、土地档案室、城监大队规划中队、企业调查联络站、建筑工程招投标中心、流动人口办、土地储备中心、博士后科研管理中心等,这些机构成立后都挂靠在某些局办下面。还有许多带有官方色彩的机构,如食检所、质检所、实验室等。由于晋江卷入了与全国各地和其他国家和地区更广泛的贸易网络中,晋江与其有密切关系往来的几个省市设立办事机构。总的来说,虽然1992年后确立了社会主义市场经济体制,晋江也取消或合并了一些不必要的部门,但增加的数量远大于取消的数量。

  与此同时,晋江市公务员数量也呈现快速增长的趋势。从1992年开始的二次创业期间,晋江政府的人员扩编相当强劲。1993年晋江机关与事业单位干部数为9114人,而到了2001年至少有20204人,八年时间晋江机关与事业单位人员扩张了一倍多。 政府的经费开支也不断增长,从1993年起,政府用于行政管理的支出开始大幅增长。仅以政府的行政管理费为例,1993年,晋江市决算的行政管理费是2178万元,这个数字比上一年增长 42.53%。1994年,政府的行政管理费决算为3075万元,比上年增长41.18%。以后从1995年到2001年,政府的行政管理费平均每年都保持近百分之二十的增长速度。到2001年,这项决算经费比1993年增加了3倍多。公检法部门的支出甚至更高,2001年的支出是1993年的六倍。值得注意的是“其他”项目的支出持续增加(之所以未列出明细项目,是因为往往作为政府的特别开支)。除了行政管理费用大增之外,还有两项数据也说明了晋江地方政府正变得“强大”起来。在国内生产总值(GDP)第三产业中,晋江市“国家机关、政党机关和社会团体”创造的产值1995年是20107万元,到了2001年,由“国家机关、政党机关和社会团体”创造的产值为117534万元,六年时间增长了5倍多(晋江年鉴,2003)。

  二次创业时期,一些政府部门的职能明显强化,而且在职能上分工更细, 这些强化和扩展的职能部门包括如下领域:基础设施建设与管理、经济秩序、劳动人事与社会保障、公共资源管理与保护、安全和秩序。

  随着晋江市经济的发展,城镇的规模日益扩大,地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、码头、饮用水供应、电力供应、燃气供应系统的提供、公园和停车场等公益性建设方面,随处可见政府的影子,客观上使得城建局、交通局、电力局的作用越来越重要。特别是1992年后,晋江市以地方政府为主体的投资开始急剧地长期增长,从1992至2002年,晋江累计完成固定资产投资100亿元(龚清慨,2002),其中不少是公共品设施建设,投资绝大部分来自政府。

  进入上个世纪90年代,工商和税收在晋江经济中的地位和作用日益增强。地方政府出自发展地方经济,壮大自身财力的战略需要,越来越关注税收工作。作为晋江经济领域重要部门的国税局,努力寻找强化征管与服务经济的平衡点。由于晋江地方经济在二次创业时期日趋多样化和复杂化,工商行政管理局的职能比第一次创业时期明显强化,在对全市市场主体和市场经济活动进行管理的同时,还要监管合同、商标、广告、计量、食品卫生等(贺东航,2004)。

  1992年后晋江面临着外来人员不断流入、劳动力市场无序化和劳资纠纷日益增多的问题。劳动局不得不强化对全市劳动工作的宏观调控,监督安全生产劳动,协调劳资争议,处理行政诉讼和行政复议事项。劳动局还组织职业技术培训,以镇为单位,建立实行就业准入工种的培训基地。

  在二次创业时期,随着工业的发展,晋江的环境污染也日趋严重,因污染纠纷而引发的信访事件在上个世纪90年代后不断增加。因此政府不得不强化环保部门在晋江社会经济活动中的地位,政府对影响城市环境的各种因素经常进行系列专项整治,成立环境监察队,并在各镇成立分队,扩大了政府的监察范围。

  压力型体制(荣敬本等,1998)也是导致成为政府行政职能的增强和扩大的另一个重要因素。上个世纪90年代后,为了加快实现现代化目标,国家和省里制定了各类评选“全国(省)先进市(县)”的“竞赛运动”,涵盖各个领域。晋江为了争当“福建龙”,当仁不让地加入了这个行列,与各地展开争夺,导致行政运行方式发生很大的变化。地方政府对国内生产总值、财政收入、人均收入的增长幅度都提出了具体的要求,这种“将经济上的承包责任制引入政治生活”(杨雪冬,2002:108),驱动各级基层组织和官员为本地的发展去选项目、引资金、找原料、推销产品,强化和扩大了政府在社会经济领域中的行政职能。

  在晋江的现代化进程中,政府对社会、市场的监控能力不是削弱了,而是改变和加强。一方面,政府的控制方式更加有效、采用的措施和方法更加系统,如运用扩大指导、法规制订、资源分配等手段。另一方面,依托现代化的信息网络突破了政府在行政管理上的时空局限,使政府对社会的管理水平有了质的提高。例如在对外来人口的监管上就显得很有技巧。

  从“二次创业”以来,晋江经济无论在生产技术、资本聚集、经营管理、人才培育、市场行销各方面皆有卓越的表现(贺东航,2004),而在这一成就则主要得益于政府的主导作用。从理论上说,中国是一个现代化的后发国家,这种历史位置注定了政府在现代化过程中扮演着动员与组织的角色。在这个意义上,现代化本身便是政府扩张和国家构建(state-building)的动力来源之一。有关这一部分,作者将有另文加以详细讨论。

  各国的发展道路也表明,在现代化过程中,无论就西方国家发展的一般趋势,还是就新兴工业化国家成功的经验而言,经济现代化伴随着国家对社会生活干预的增多、机构的膨胀、行政职能的扩大。 以欧美建设福利国家为例,导致教育、医疗卫生等公共部门的行政职能迅速扩张,在英国,从1870—1970年的100年里,公共部门文职人员从5万发展到80万,增长了16倍(张国庆,2001)。而在新兴的工业化国家和地区,这些国家行政职能还更加广泛,包括维持高水平的社会稳定与社会整合、约束社会行为、创建并保护国内市场、制定实施产业规划。这类国家和地区中较为典型的是日本、韩国、台湾和新加坡,一些学者因而相应地称之为“强国家”。

  在过去的一个多世纪,国家在规模和任务两个方面都明显地增大,直接产生了一种全新的国家模式,这种“新国家”或称“现代国家”,它结构复杂、组织缜密、功能庞大。萨蒙•乔达克认为,现代国家既担负着过去由独立的社会和经济机构所履行的许多职能,又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能(Szymon Chodak,1989)。可以这么认为,现代社会的基本特征之一是现代国家的不断构建,而且它是市场经济正常运作不可或缺的基本前提。

  

  三、作为构建中国未来国家与社会关系的目标——“强国家-强社会”模式

  

  为了更好地对照和检视作者的判断,作者在晋江进行实地调查时,同时也到了毗邻晋江的石狮市作调查。

  众所周知,自从上个世纪80年代社会主义国家进入全面改革之后,中国学术界展开了一场关于“小政府—大社会”问题的讨论,有些学者还试图从马恩的著作中寻找“小政府—大社会”的“经典”依据(廖逊,1986)。不少官方人士和学者都主张,中国的政治和经济改革的目标是建构一个“小政府—大社会”的关系模式,他们强调自发秩序的可能性与合理性,认为只要消除政府的控制与干预,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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