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袁刚:简政放权要冲决

更新时间:2015-10-25 21:39:12
作者: 袁刚 (进入专栏)  

  

   一、科层制官僚体系中的"处长当关"

   中共十八届三中全会提出全面深化改革,部署了15大领域60项具体改革任务,而如何将其落到实处,则职在各级党政行政系统,特别是国务院。这两年国务院行政系统在执行中央"八项规定",配合中央纪检系统强势反腐"打虎拍蝇"的同时,也及时推出了"简政放权"、 顶住经济下行压力稳定经济发展、改善民生等各项改革措施,其力度不可谓不大。李克强总理上任伊始就向媒体表白:"喊破嗓子,不如甩开膀子!"不务虚玄要干实事。最近又一再强调: "中国经济是干出来的,不干,什么都谈不上";"政策千条万条,不干就等于'白条'"。

   中央雷厉风行自上而下推行改革,执行还得靠省部、司局、县处、科等条条块块各级政府部门,要靠金字塔型的科层制官僚机构,具体到人则尤须依靠处长、科长、股长等基层办事官,特别是"县团级"的处长,更是执行政策的关键环节。

   然而,科层官僚体制的惰性及"官场病",古今中外都存在,中外学术界对此多有剖析研究,在当今中国也在所难免,发起病来很难对付。金字塔型的官僚机构可按其职权责任大小,分为上层、中层、下层等不同层级,上层决策,下层执行,中层转承审批,特别是侧近中枢的中层官员,处于承上启下的关键岗位,具有举足轻重的地位。

   古时官场有"舍人掌王命"、"典签当枢要"的"时谚";当今政界也有"秘书专政"、"处长把关"的说法。中书舍人在南北朝隋唐时为五品官,属中枢中层"才俊",典签则为地方上的舍人,由于上层高品级的"宰辅"、封疆大吏懒散不涉实务,遂使中下级的舍人、典签得以"掌机要",他们往往欺上瞒下操弄政柄,矫制诏令扭曲政策,使官场弊端滋扰,腐败丛生。现今首长秘书官虽不高,亦因其侧近权力,以才干因缘际会升迁较快,却也有不慎而贪腐沦为阶下囚的例子,如"河北一秘"李真案即为典型。而官居处长,不仅是高干升迁不可逾越的关键层级,且是政府贯彻上级指令落实行政措施的关键岗位,所谓"上有政策,下有对策",其"对策"往往就出在"处"这一级。若处长对上级指令阳奉阴违,则中央政策就难以落到实处;若处长们怠工不作为,整个政府或许要空转。

   居于金字塔科层体制中下层的处长、科长,多属青壮年能干事,且数量多待提拔,但真能升上高干的是少数。处长享受不了高干待遇工资也不太高,在当前高压反腐中首当其冲,"八项规定"几乎就是瞄准他们,灰色与黑色收入少了,又不再敢公款吃喝占便宜,于是工作热情大为降低。有些官员竟玩起了消极怠工把戏,"不做坏事也不做好事,干脆不做事",有学者将其称之为"软抵抗",使中央改革措置无法贯彻落实,这其实就是典型的"官场病"。

   二、"官场病变"与"处长把关"

   面对"不作为"、"软抵抗"之类的"官场病",国务院总理李克强是如火烧心,极为恼火。他曾几次动情地说:"老百姓一直在勤劳奋斗,当干部的决不能为官不为! " 今年4月10日,李总理在吉林长春主持召开东北三省经济形势座谈会,诉说去年8月国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》,支持力度不可谓不大,但"问题是去年批给的土地,70%仍然处于闲置状态!土地给了,一直闲着;钱下拨了,仍然'趴'在账上;项目批了,迟迟未见开工!政策再好,不干有什么用?"

   4月15日和21日召开的两次国务院常务会议上,李总理更激愤地斥责一些部委和地方政府,对执行中央文件流程繁冗、运转拖沓。"我们国务院的领导同志常常半夜拿到特急文件立刻就批了,但有些部门、地方的文件,却经常在那里原地转圈";"中央研究了一年多,拿出政策,结果各种手续再走上一年,这不是闹笑话吗";"部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还卡在那儿,难道让几个处长来把关,这不在程序上完全颠倒了吗"。

   政策执行卡在哪里?就卡在具体经办的处长那里!有关部门汇报说,国务院确定的政策之所以迟不落实,乃因文件按流程一直在相关部门等着各位处长"会签"。4月28日国务院有针对性的对文件会签提出了时限,凡文件必须在会议结束后7个工作日内印发;有重大修改意见需要协调的,须在10个工作日内印发。李克强总理谈新一轮行政改革说:"各级干部要层层放权,而不是层层推责。不能让政策总是悬着,措施一再落空"。表示"对于忽视民生、为官不为的'庸政'、'懒政',要'动刀子'、' 出重拳'"。"对工作不力的,要约谈诫勉;对为官不为,懒政怠政的,要公开曝光,坚决追究责任"。"对于不干事不作为的,要抓一些典型案例,坚决问责,从严治理"。强调进一步加大督察力度,要用铁腕整治"官场病"。

   5月份国务院总理李克强多次召开会议,严辞督促各级政府改进治理方式,自上而下强力推进简政放权及政府职能转变。一系列改革举措密集跟进,要求各部门不能"放空炮",不能"糊弄了事",坚决打破部门利益,保质保量完成会议确定的各项任务,把改革推向纵深。

   在6日国务院常务会议上,李总理痛斥某些政府办事机构给民众办事设障,确定进一步取消非行政许可审批类别。12日国务院召开的全国副处以上行政官"推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议",总理强调要着力破除审批"当关"、公章"旅行"、公文"长征"等乱象,承诺再砍掉一批审批事项、中介、关卡、繁文缛节及不合理收费,用刚性制度管权限权,接受社会监督。14日国务院即发文,再取消49项非行政许可审批事项,将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项,今后不再保留"非行政许可审批"类别,进一步简政放权,搞活经济。让"大众创业、万众创新",政府不搞管、卡、压。

   三、不姑息中下级官员的"软抵抗"

   最几个月李克强总理严辞谴责官场不作为现象,连连说出狠话,说明高压反腐态势下,中下层官僚的"软抵抗"情势十分严峻。对此中央也采取了相应措施,今年5月12日"全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议"上,总理公开发话要在6月底前对4000多万机关事业单位工作人员调整工资,平均每人每月加薪300元,用以调动基层干部的工作积极性。在6月10日国务院常务会议上,李总理声言:"一些地方钱拨下去了,再迟迟不开工,我们就要依法把那些趴在账上多年的财政拨款收回来,调到那些中央已经确定的重点项目上去,调给那些想干事、能干事的地方去!"此前在国务院第三次廉政工作会议上,李总理也曾表示:不能一方面让民生需求"嗷嗷待哺",另一方面却有大量资金"呼呼大睡"。这是使用经济杠杆,"用足用活"积极财政政策,来大力推进改革。

   中央还许诺今后每一两年就将给干部调整一次工资。有"智库"提议加大放宽干部迁转途径,搞升级不升职,老处长虽无缘局长,但可晋级享受副局级待遇。又有人提议拉开干部待遇高低档次,高薪养廉,而一旦发现渎职贪腐行为,就将取消一切待遇而归于零,以让干部"不想腐"、"不敢腐"。这些措置虽也有一定道理,却都忽略了一个基本事实,即各类干部之数量,其中要求晋级的人是何其之多!

   6月底前要调整工资的"机关事业单位工作人员"就多达4000万,每人每月加薪300元表面看不算多,但乘以4000万就是天文数字,且每过一两年还要再加一次,还不都得由纳税人供养!人们不禁要问,为什么不先精减人员再加薪?且先前说公务员仅700万,"事业单位"干部凭什么也加薪呢?非公务员的事业单位,为什么久久不能推向市场?而其中处、科级干部,少说也有几百万,若人人都可升级不任职,享受局级待遇,那中国的司局级干部得有多少?这不正是当年官员名片上打括弧所标示的"享受副局级待遇" 弊政吗?也正是朱镕基总理任上提出要革除的人浮于事弊端,怎么又拿出来当作改革措施加以考量了呢?在中国干部人事管理中,处级是一个限制极严的级别,绝大多数官员一辈子也跨越不了,如果打开口子放水,让更多想晋级的县团处级官员跨入局级,则中国不仅官满为患,而且高干充野,冗官冗费体制性弊病将积重难返。

   精简机构简政放权,却始终不敢裁减人头,为什么?因牵涉既得利益,且涉及面宽,都是掌握了一定权力的官员,难以向他们开刀下手。李克强总理上任时就曾叹息:"触动利益往往比触及灵魂还难!"这正是当今行政改革难题症结之所在。给4000万干部普调工资,亦可谓中央不得不向官僚体制"软抵抗"妥协。除普遍加薪外,中央还诉诸道德说教,加强"党风"建设,要干部树立全心全意为人民服务的宗旨。但老一套的说辞在市场经济冲刷下早已是效用递减,真要解决问题还是要从改革体制机制入手。

   谈到干部体制机制,李克强总理表示:我们出台的许多政策,中央和各部门已经研究了很长时间,经过详细测算,并制定了非常具体的执行方案,却常常因为繁冗、拖沓,让一些好政策"迟迟落不了地"。处长"会签"就是一个体制机制"堵点",中央决策,处长"把关",已成为笑柄。但中国各级政府科处密布,官满为患,形式主义中间环节太多,使人为"堵点"重重,"官场病"因而花样翻新。改革就是要澄清吏治,祛除"官场病",精简机构是改革科层官僚体制,简政放权是改革科层官僚机制,之所以历经30年整改问题依然严重,就是因为改革不够彻底,既得利益藩篱始终不敢触及,不减和尚只拆庙,只减机构不减人,则政府就只能由官僚牵着鼻子走。如今改革既已进入深水区,再深的水也要趟过去,攻坚克难,对"软抵抗"的官员,中央再也不能姑息。应及时出台一些政策和规章,对不作为的冗官懒官进行严格惩治,特别是要完善公务人员的辞退机制,对光拿钱不干事的冗员,不贪不腐却也不作为的庸官,坚决裁撤!该退应该退下,该辞职可以辞职,裁员增效,起用真干实干搞改革的干部,以不打折扣地完成全面深化改革任务。(2015-6-21)

  

   (原载《同舟共进2015年第8期)


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本文责编:张容川
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