摘要：我国地方和基层的政治生态，虽然发生了一些积极的变化，但总体格局尚未动摇；懒政、贪腐、滥权和形式主义等官场顽症，虽有“消”“长”之别，但都远未根除，而且呈现着互联共生的复杂局面。
时下，人们对为官不为、碌碌无为等“庸政懒政怠政”现象议论颇多。不但高层表明了治理的决心，社会上一些热心人士也在积极献计献策。笔者认为，无论是对现状、根源的分析，还是对治理方略的选择，都应该把视野放宽一些，从“政治生态”这个角度来进行观察和思考。
一、“懒政”仅仅是官场的四大顽症之一
一些人习惯用夸张的“对比法”分析问题，对官场生态，往往做出“冰火两重天”的判断。如：有人说，过去“为官太容易”，现在“当官成苦差”；有人说，过去官员“乱作为”，现在“不作为”；有人说，过去形式主义猖獗，现在求真务实蔚然成风……在我看来，这些说法，虽然都能找到一些根据，但都失之于简单化。实际上，近年来，我国地方和基层的政治生态，虽然发生了一些积极的变化，但总体格局尚未动摇；懒政、贪腐、滥权和形式主义等官场顽症，虽有“消”“长”之别，但都远未根除，而且呈现着互联共生的复杂局面。
从近期看，“懒政怠政”的问题确实突出一些。相当一部分干部存在不求有功、但求无过的心态，该办的事不办，该管的事不管。据媒体报道，李克强总理在人代会期间曾举例说，“去年还有1万多亿的资金存量没有用，一些地方给了钱、批了项目、供应了土地却没有用，就是因为不作为”。中部地区一些在县乡工作的干部反映，涉及到政策性强、有一定风险的事，不但各主管部门的领导躲着不办，党政主官也能推就推。一位民营企业的业务主管抱怨，过去，上项目有些破格的事，政府领导敢于拍板，现在只能按规定走程序，有的事久拖不决，有的事最终拖黄。如招商引资的一些优惠政策，地方不敢破格，投资者就不来了。
大量事实表明，扭转趋于严重的“慵懒散”倾向，确实应该纳入我党治国理政的重要日程。
但是，声讨“懒政”，不能过于简单化。应该清醒地看到以下几点：
第一、“懒政”问题，过去也存在，只不过在某些方面轻微一些。所以，企望几剂“猛药”就把这个几十年的顽症治愈，是不切实际的。
第二、贪腐问题远未解决，不应因“治懒”而放松“肃贪”。近年来的“打虎拍蝇”、整肃风纪成效显著、有目共睹。从一定意义上说，由此引起某些高风险岗位官员的畏惧，并催生或加重“懒政”倾向，是不得不付出的代价。从优化政治生态，增强执政党合法性基础的综合效果来权衡，可以说“得”远远大于“失”。现在看，权力寻租、奢侈浪费等腐败行为，有的明显收敛；有的则变换形式，更为隐蔽。所以，必须警惕“反腐过头影响经济工作”、“应由‘肃贪’向‘治懒’转变”等错误论调的滋生和蔓延，坚定不移地把反腐败斗争长期坚持下去。当然，运动式的高压反腐，弊端很多，应尽快向制度化反腐和法治化反腐转变，以最大限度地减少“贪腐”与“懒政”此消彼长的尴尬，实现“廉政”与“勤政”的同进共赢。
第三、与“懒政”相比，“滥政”危害更大。这里所说的“滥政”，指滥用职权行为，即通常所说的“乱作为”。它应该包括两大类别：一类是以权谋私的贪腐行为；一类是不直接涉及行使权力主体个人利益的“乱作为”。人们对前者比较痛恨，对后者则比较宽容。人们对官员“不作为”的批评，多数是正确的，但也有些人迷信“铁腕政治”，片面追捧在执行政策法规方面的“闯红灯”、“越红线”行为，把某些谨慎用权的人和事说成是“不作为”。不可否认，改革开放以来，很多干部敢于从实际出发，突破一些条条框框的禁锢，在制度创新和工作创新方面做出了积极贡献；某些声名显赫的“铁腕”官员，用权比较“任性”，但在广受诟病的同时，却获得包括本地部分干部群众在内的相当一部分人的高度赞誉，而且曾取得骄人的业绩。但实践证明，不受限制的公权力，不但是滋生腐败的温床，而且极易侵犯公民合法权益，造成治理乱象甚至导致治理危机。比如，在城乡建设中违规强拆；在“维稳”过程中违法限制上访者人身自由；在招商引资工作中擅自出台优惠政策；给教师下达招商引资指标；让轻微违反交通规则的平头百姓到电视台“示众”；强制机关干部每天工作16小时，等等，都导致一些不良后果。所以，王岐山说，“乱作为”比“不作为”的危害还要大。
第四、形式主义仍顽强地表现在诸多领域，而且常常以“从严治党”、“治庸治懒”的面目出现。《人民论坛》最近组织的问卷调查表明，71.2%的受访者认为形式主义是目前官场亟待治理的顽症。基层干部群众反映，近年来，收送礼金“红包”、公款吃喝、公车私用等歪风明显收敛；检查评比、送往迎来之类的活动有所减少，但几十年来形成的“文山会海”问题依然没有解决，形式主义仍未得到有效遏制。如，农村基层薄弱党支部整顿工作，各级党委都下了很多功夫，也解决了一些群众反映强烈的问题。但上级的要求过于整齐划一，过分注重有没有领导包保、活动场所建设和硬件设施是否达标等表面性问题。所以，很多地方动员公共资源武装薄弱村，很快使硬件建设超过了其他地方，但对如何改善干群关系，如何完善村民自治制度等涉及到治理机制的问题，却很少关注。群众路线教育实践活动，检查验收很严格，但受传统治理思路和人力的限制，到基层往往演变成千篇一律的“墙头”和“纸上”文章。中西部地区的多数村，全靠国家转移支付资金维持运作，村干部的思想和行为与享乐主义、奢靡之风很难搭界。官僚主义、形式主义的表现倒有一些，但风源主要来自上头儿。可是，对照检查材料中的问题却一律是“四风”，题目下基本没什么具体内容，在形式主义这个题目下，多数地方写的是“坚持学习不经常”。而诸如低保户确定或救济品发放中偏亲向友、村委公开流于形式等问题，却很少涉及。村级党支部各种应检材料，都要打印出来，还要装到几十个漂亮的文件盒内。有个只有50多户的小村，文字材料竟装了50多盒。墙上的图版，一般都有10多块，有的达20多块。村“两委”办公室、党员活动室，越来越宽敞漂亮，电脑电视、投影仪等设施也越来越齐全，但到了冬季，无钱取暖，长期闲置。为了体现“从严治党”，有的地方层层组织市、县、乡三级党委书记进行“基层党建专题述职”。从下达通知到召开会议，用几个月的时间组织材料，还要报送上两级组织部门审稿，有的修改四五次，才能通过。基层干部认为，形式主义对党和政府公信力的伤害，绝不亚于贪腐和“懒政”。
总之，贪腐、“滥政”、形式主义等官场顽症与“懒政”具有同样甚至更大的危害性，在突出治懒的同时，应坚持不懈地搞好肃贪、限权及反对形式主义。
二、“懒政”现象凸显的原因
很明显，“懒政怠政”现象趋于严重和普遍化的直接原因，主要是高压反腐使相当一部分干部产生了不求有功但求无过的消极心态和担心被查的畏惧心理。按通常说法，主观原因是信仰缺失、宗旨不牢。但是，常识告诉我们，如果某种问题带有一定的倾向性和普遍性，背后的客观环境就具有决定性的作用了。
笔者认为，“懒政怠政”倾向的体制性因素主要有以下几方面：
第一、科学有效的权力制衡机制始终没有形成，致使“病官”比重越来越大。在高压反腐的新形势下，“病官”难以挺起腰杆工作。我们常说，“绝大多数领导干部是好的或比较好的，贪腐分子是极少数。”那么，人们不禁要问：对“绝大多数”而言，“打虎拍蝇”的力度再大，也轮不到你头上，畏惧心理从何而来呢？这就涉及到对官员整体廉洁度的评估问题。目前，我们还拿不到这方面的权威数据。但早在1982年，邓小平就说：“卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的”。近年来，更是“窝案”频发，“塌方式”腐败凸显。如，河南省自2006年到2011年，共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名；安徽省仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名县委书记被查处，且多涉买官卖官；广东茂名原市委书记案牵涉干部303名；十八大后山西省共有26位厅级以上官员被调查，其中包括4位省部级官员；中石油窝案更是令人瞠目、震惊。大量事实表明，官德极其败坏的“贪官”可能是极少数，但在具备权力寻租条件的领导干部之中，程度不同地存在违纪违法问题的“病官”可能占有相当高的比重。那么，在高压反腐的形势下，一些地方出现“人心惶惶、无人干事”的局面，就没什么奇怪的了。
如果再深究一步，既然我们的反腐倡廉工作一直抓得比较紧，为什么“病官”比重不降反升呢？原因固然是多方面的，但最主要的是喊了多年的“权力制衡机制”没有真正建立起来。表面看，我们在这方面下了不少功夫，搞出了许多“文本规定”。如，“三重一大”决策制度、工程招投标制度、土地出让的“招拍挂”制度等等。但从大大小小的贪腐案件披露的情节中，我们看到的是一幅幅令人失望的讽刺画。这些制度，既管不住副国级高官，也管不住科“官”“村官”。公职人员无论大小，都是人不是神。如果他们的合法收入不如经商或从事技术工作的同龄人，手中又握有基本不受制约且不断有人前来“求购”的权力，却要求他们长期做的不贪不占、两袖清风，岂不是等于痴人说梦？
第二、法治不健全、权责不对应的现实，致使行无定则、违规施政成为权力运行的常态。由此产生了两个消极后果：一方面，掌权多年的官员，即使没有贪腐问题，也程度不同地存在“乱作为”或“不作为”的问题，随时可能被追究；另一方面，今后的治懒和问责，也难以做到依法进行，规范有据。在无所适从的迷茫中，一些领导干部只好选择少惹是非、回避矛盾的庸懒之道。依法作为，应该是现代社会对官员的起码要求，但在现实条件下，却显得过于理想化，甚至有些“奢侈”。因为在我国，上级与下级之间、党政之间、部门之间的职责和权力边界不清晰；改革不配套、不到位；政策与法律相左、不同政策之间打架、原则要求与具体政策不协调等问题一直解决得不够好。基层官员不得不在法律政策的边缘上走钢丝、搞变通，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”。可以说，在招商引资、征地拆迁、“跑要”资金、维护稳定等工作中，身处第一线的干部，很难找到不“违规”、不“越线”，又能取得显赫成就的人。另外，人们经常赞誉的“白加黑五加二”工作状态，既反映了部分官员的敬业精神，也折射出全能政府的尴尬和无奈。上级让下级官员管了很多不该管、管不好的事情，违规“乱为”或敷衍“不为”的现象怎么可能避免呢？
第三、科学有效的激励机制尚未建立起来，致使很多干部把“少干事”、“不摊事”作为从政要旨。目前，党和国家对领导干部的激励手段，主要有四个：一是思想教育；二是政绩考核；三是表彰奖励；四是择优提拔。表面看，已经比较全面了。但思想教育调门偏高，过于频繁，已经形成了严重的“口号麻木症”，不但正面激励作用微乎其微，而且助长了“假大空套”之类的不良风气。政绩考核具有一定的激励功能，但受评分制的限制，难以克服“几项可测度的经济指标定乾坤”的弊端，也难以避免做表面文章，甚至弄虚作假的问题。另外，政绩考核向基层自治组织延伸、考核内容泛化等倾向强化了向上集权、向下施压的领导体制，助长了形式主义和官僚主义，从而消减了有限的积极作用。表彰奖励，以精神激励为主，作为辅助措施，作用日渐式微。择优提拔，对于从政的官员来说，具有较强的吸引力。近年来与政绩考核制度配套使用，发挥了一定的积极作用。但是，受不太健康的发展观和政治生态制约，一些唯上级马首是瞻、热衷搞政绩工程或善于关系运营的干部，被当做优秀干部提拔，形成了不良的用人导向。领导干部，作为理性经济人，也要考虑“损益平衡”。既然多干事既操心费力，又增加了惹事被查的风险，却未必得到适当的回报，就不如采取小心谨慎的态度，少干事、不惹事了。“小人得势”情况的增多，也使一些相对低调务实的干部心灰意冷，趋向消极慵懒。
第四、目前的反腐斗争仍具“运动式”的特征，染病官员是否被查，往往取决于人缘好坏。查案，主要靠各级纪委；“线索”，主要靠知情人举报。人大机关在依法监督中发现问题、审计机关通过审计发现违法线索、司法机关独立查办贪腐案件、民间组织干预官员不法的案例，极其罕见。也可以说，即使是巨贪，如果没有被人盯上，没有另案牵连，也可能安然无恙。反之，即使你“病症”相对轻微，只要得罪了知情人，就很难逃脱瞬间落马的下场。所以，越来越多的官员把“不得罪人”、“不制造对立面”作为首要行事准则。
三、治理“懒政”须突破自上而下单向管控的路径依赖
“懒政”现象与其他官场顽症，都不是一天半天形成的，所以，对其治理，也不能存在毕其功于一役的幻想，而应坚持不懈地打好持久战。现在最大的问题是，在治理路径上面临着两难选择。
按照传统的办法，“治懒”要首先发挥我党的政治优势，强化思想教育，但多年的实践已经证明，高调门思想教育的后果往往适得其反；如果降低调门，则可能使部分干部的精神支柱倒塌，使一些信念缺失的干部更加迷茫萎靡。
说到强化制约激励机制，我们的党务工作者首先想到强化政绩考核。但在权责利划分不清晰的情况下，政绩考核的积极作用十分有限，负面作用却难以遏制；如果取消或弱化政绩考核，在民主制度尚未充分发育的情况下，懒惰涣散的问题可能更加突出。
对“不作为”、“乱作为”的行为进行严格的问责追究，是各方都认可的办法。但也存在由谁来问责，依据什么问责的问题。如果法治建设跟不上，行政管理体制改革不到位，过分强调问责，难免出现倚重上级领导意愿选择性办案，问责畸轻畸重等问题，不但难以对官员形成有效约束，而且可能助长看风使舵、敷衍塞责等不良积习；如果放弃或弱化党政主导的问责，在新的制约机制尚未建立的情况下，则可能加剧放任自流的不良倾向。
从严治党，是中央坚持多年而且符合我国国情的既定方针，应该全面落实。但同样存在按照什么样的思路来推进党的自身建设的问题。如果沿袭多年的老套路，增发文件、增设机构、增加活动，在解决一些具体问题的同时，又加剧了群众反感的形式主义，固化了党委包揽一切的僵化体制，挤压了基层民主自治的空间；如果舍弃这些驾熟就轻的老办法，在党建制度改革上走出新路子，将要经过一个艰难的探索过程，在一定时期内，党对社会的控制力有可能减弱。
在两难的选择面前，各级领导者应该深刻领会中央“四个全面”的战略思想，在注重平稳过渡的前提下，坚定、审慎地突破自上而下单向管控的路径依赖，循序渐进地推进民主法治建设，在努力实现社会治理体系现代化的同时，实现党和政府自身治理体系的现代化。就大的方向和框架而言，党的历次代表大会特别是十八届四中全会已经做出了明确规定，现在的当务之急是确定具体实施办法，并落到实处。笔者认为，与治庸治懒关系最密切的大事主要是：
1、在继续保持“打虎拍蝇”高压态势的同时，加快反腐制度化、法治化步伐，最大限度地减少“病官”被查的偶然性因素。应继续完善落实官员财产申报制度，并适时将申报制度转化为公示制度；应加快财政管理体制改革步伐，建立名副其实的阳光财政，压缩权力寻租的空间；应继续推进国家立法，完善惩治贪污贿赂犯罪的法律制度；应充分发挥人大、检察和审计等机关的作用，建立严格的依法查案制度。
2、理顺党政之间、上下级之间、政府各职能部门之间的关系，划分各自的权力边界，努力实现权责对应，为干部业绩评估和考核问责提供制度化保障。既要完善行政审批制度，建立政府“权力清单”，又要积极推进包括党建制度改革在内的政治体制改革，解决权力过于集中于党委和书记个人的问题。应继续推进简政放权，促使党政权力从一些领域退出来，为民间组织发育和基层社会自治提供空间。应切实解决“法严行宽”、政策执行弹性过大的问题，铲除行无定则、权力任性的土壤，让基层干部在法定规则内放手干事。应逐步建立官员依法履职、正常工作休息的新常态。
3、积极扩大党内民主和人民民主，形成对党政官员立体监督的态势。由“同体监督”（党内监督）为主逐步向“异体监督”（党外监督）为主转变，建立健全人大监督、群众监督、媒体和网络监督机制，促使公共权力真正在阳光下运行。
4、加快干部选任制度改革步伐，从用人导向上促进廉政勤政。应在坚持党管干部原则的前提下，解决权力过于集中于党委及其组织部门，特别是过于集中于少数人的弊端。应积极探索，建立科学可行、真实有效的竞争性选举制度。应实行干部分类管理，把选举制和任命制区别开来。应改革政绩考核制度，降低考核工作频率，提高考核工作质量。
5、上下互动，围剿形式主义，为干部勤政廉政创造良好环境。应避免重蹈以往思想教育强求一律、过分注重形式的覆辙，依靠和动员新闻媒体和民间社会力量，围剿形式主义。同时，大幅度压缩会议文件、检查评比活动，促进领导方式转变，让党政干部从送往迎来中解脱出来，以主要精力办实事、解民忧。
（本文应《市县领导参阅》之约而写，全文刊发于2015年第9期，署名吕钧）
