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陈鹏:商品房社区的兴起及其治理创新

更新时间:2015-10-18 10:50:12
作者: 陈鹏  

  

   随着住房商品化改革的推进,我国各大城市涌现出大量成片建设的新建商品房社区,并逐渐形成和确立了以商品房为主导、多种住房形式并存的居住格局。这不仅极大地改变了我国城市居民的居住模式和形态,而且深刻影响和形塑了城市社区结构力量的构型。商品房社区是一种以专有财产为核心、以共有财产为纽带的利益共同体,也被称为“封闭社区”或“门禁社区”(gated community)。商品房社区如何实现有效治理,仍是一项亟待破解的新课题。

   一、商品房社区的结构构型

   从社区层面来看,有三种基本力量构成了商品房社区的主体结构:即代表国家力量的街居系统、住建/房管系统;代表市场力量的开发商和物业公司;代表社会力量的业主群体及其自治组织。这三者之间的互动博弈构成了宏观结构的微观基础。

   (一)国家治理机构的在场。在单位制向社区制的转型过程中,国家对基层社会的治理和整合策略发生了重要变化,更加强调和重视通过法律制度实现间接治理和隐性治理。从治理机构来看,传统的房管和街居系统在新的历史条件下得到了有效延续和重构;从治理对象来看,业委会的异军突起给基层治理带来重大变数,使得基层政府系统面临重新适应和调整的挑战;从治理手段来看,以《物权法》、《物业管理条例》为基准,各地逐步构建和确立了一套针对业主自治和物业管理的政策法规体系,基层政府由此获得进入社区的合法性和正当性。但也面临着治理技术与治理内容之间不对称、不均衡,以致治理效果不佳等问题。

   (二)市场力量的深度卷入。住房商品化改革后,“房屋管理”由先前计划经济体制下的单位行为变成了市场经济条件下的企业行为。物业公司遂成为商品房社区的伴生物,并随着房地产市场的迅猛发展而快速壮大起来。在“肥水不流外人田”的利益最大化观念下,大量房地产企业自己组建物业公司,形成“老子开发、儿子管理”的模式。这种开发商及其附属物业公司共同构筑的“父子兵体制”构成了当前我国物业管理的基本生态格局,也造就了物业公司的蛮横脾性。特别是在前期物业管理阶段,由于业委会没有成立,这种父子兵体制导致物业公司对所在小区形成垄断管制,进而将原本属于全体业主所有的公摊收益据为己有、获取暴利。

   (三)新兴社会力量的兴起。当住房从“福利”转变为“商品”,一种新的身份也由此诞生,即“业主”(homeowner)。现实中的业主大多属于各行各业的精英骨干,但在面对强大的房地产商利益集团时,却成为名副其实的“弱势群体”。成立业委会就成为一种必需。但业委会普遍面临成立难、换届难、备案难、运作难等一系列难题。目前,全国各主要城市业委会成立比例一直徘徊在20%左右,诸如北京、广州、深圳等一线城市,业委会成立比例至多也仅在30%左右。一个小区要成立业委会,较为顺利的也得将近12个月,慢者则遥遥无期。业委会的普遍难产,导致业主权益频遭侵害、难以获得有效保障。

   二、商品房社区的治理困境

   (一)治理结构的失衡与破碎。住房商品化改革后,居委会不再是城市社区的唯一合法管理者,而是走向多元分散。居委会、业委会和物业公司通常被看作商品房社区治理的“三驾马车”。这三种组织具有不同的权威来源,隶属不同的权力体系:居委会是国家权力的代理人,虽然面临一些挑战,但仍政治地位牢固;业委会是新兴社会力量的代表,表现出一些活力,但仍较为零散、脆弱,未形成结构化体系;物业公司是新兴市场力量的代表,在房地产大发展情势下日益强大。三者之间力量严重失衡、缺乏有机联系,无法形成稳定、有效、持续的协商合作机制,彼此之间矛盾冲突相互纠结,从而导致基层社会的失序。这种治理结构的破碎和失衡,也使得人们对于“谁是社区治理的主体”在认知上趋于模糊和混乱。

   (二)治理参与的不足与过度。针对商品房小区而言,业主参与表现为“参与不足”和“过度参与”的双重悖论。一方面,大多数业主对小区的公共利益和公共事务漠不关心,惟当自身利益被侵害之后,才会起而抗争,形成一种权利意识的反向建构。业主参与业委会和居委会选举和换届普遍较低。另一方面,一些精英业主之间相互争权夺利,造成精英业主内部以及精英业主与普通业主之间的分裂,从而导致小区内无休止的派系争斗和寡头统治。由于居委会在商品房小区业主自治中占据关键地位,一些业主出于维权的需要,主动参与竞选居委会,争夺居委会阵地,导致有些居委会无法按照正常程序选举出来。

   (三)治理规则的滞后与生硬。随着房地产和物业管理的快速发展,相应的法律法规和政策规章虽陆续出台,但总体上仍供给不够、不能满足当前行业发展和社区治理的迫切需要。针对业主团体法人地位、物业自管模式、居委会职能错位等,还缺乏进一步的操作性法则。同时,商品房社区属于陌生人社会,业主之间大多互不相识,彼此之间缺乏良好信任,也缺乏传统的情理面子的约束。针对相关的法律政策,许多业主并不了解,也缺乏明确的概念认知;有些政策规章还频繁变动,业主们更难以认识和把握。业主和物业公司之间的利益拉锯长期存在。一旦发生利益冲突和矛盾时,这些政策法规在调节不同权利主体之间的利益关系时就显得比较突兀和生硬。矛盾冲突越尖锐,法律制度有时却无力。

   (四)治理效能的内卷与低下。相对于传统的单位型社区,商品房社区的治理更加复杂、艰难。在新型治理结构尚未定型的情况下,居委会、业委会、业委会三大组织系统之间的矛盾冲突不断发生,造成整个社区治理面临严重的“内耗”:物业公司极力追求利益最大化,千方百计阻挠破坏业主成立业委会,甚至对业主积极分子进行暴力报复;业主权益频遭侵害,最本能的反应就是拒缴物业费,导致物业费收缴率骤降,并迫切要求成立业委会进行维权,解聘前期物业,自主选聘新物业。在两者的利益拉锯中,居委会常常也会被卷入其中、难以脱身,甚至成为业主维权斗争的直接对象。在这个过程中,业委会的腐败滥权时有发生,则进一步加剧了基层社区的内外矛盾,并造成普通业主对社区缺乏认同感和归属感。

   三、商品房社区的治理对策

   (一)创新社区治理结构。构建科学有效的现代社区治理结构是实现基层社会治理现代化的关键之举。这里具有四个关键要点:一是再造居委会。在社区减负增能的背景下,居委会既要有效“减负”,又要切实“提能”。这需要深化街道行政体制的改革,重塑街道和居委会之间的权力关系。一些地方探索的“社区行政事务准入制”,值得借鉴。同时,值得注意的是,商品房小区的大量兴起,使得许多小区的人、事、物、财游离于居委会的管辖范围,传统的“社区”概念面临合法性危机。这使得重新界定和定位“社区”变得尤为关键。二是规范业委会。一方面,要从观念上对业委会进行“社会脱敏”,正确看待和认识其在商品房社区治理中的重要作用,积极扶持和推动业主团体的健康有序发展;另一方面,要通过制度创新,形成对业委会的有效监督。一些小区通过设立业主代表大会、业主监事会等机构,形成社区层面的决策、执行、监督的相互制约、相互影响机制取得较好效果、值得借鉴。此外,在法律层面,应尽快赋予业委会法人主体地位。三是改革物管体制。前期物业管理是由开发商代替全体业主与物业公司签订《物业服务合同》,造成业主主体权利的缺失。这不利于业主权益的维护和保障。应改革前期物业管理制度,赋予业主在前期物业管理中的主体地位。同时,应有效破除开发商和物业公司建管合一的“父子兵体制”,鼓励和扶持更多的专业物业公司的成长和发展,重建物业市场的竞争机制,营造良好的物业服务市场环境。四是激活社区党组织。基层党组织是社区治理结构的核心,其对商品房小区的治理和领导,关键在于创新设置制度嵌入机制,重在探索社区党支部与业委会之间的交叉任职。

   (二)完善社区服务体系。社区服务是满足业主需求、实现安居乐业的基础保障。民生问题是当前社会利益矛盾的基本根源。针对商品房小区而言,有效化解物业纠纷,提高居民生活品质,需要着力四个方面:一是确保公共服务。公共服务是政府的基本职责,在社区养老、保障、救济、矫治等方面,应切实保障这些服务的覆盖和递送,并实现供给和需求的有效对接和匹配。二是规范物业服务。商品房小区物业纠纷的重要原因之一,就是物业服务收费不规范、不透明,存在质价不等、水分较多的问题。而且,在费用收取机制上,没有业委会的小区基本难以对物业公司形成有效监督;即使成立了业委会的小区,对物业公司的监督也比较有限;关键在于创新物业费的收取和划拨机制,更好体现业主的消费者和产权人主体地位。三是优化便民服务。重点在便利超市、早餐供应、蔬菜零售、洗染、家政服务、代缴代收等方面,为社区业主提供生活便利。四是激励公益服务。商品房小区是一个“资源富矿”,需要通过社区内的各种志愿组织、志趣组织将这些资源有效挖掘、聚集和运用起来,为社区业主的生活提供各种服务,进而增进业主之间的情感、友谊和信任。

   (三)培育新型社区文化。每一种治理制度和规则背后必然有一套文化价值理念支撑。当住房成为一种私有财产时,实际上也就打开了通往公共生活之门。针对商品房小区而言,需要实现从“行政社区”向“公民社区”的转变。作为一种新型公共空间,新建商品房小区构成了一种住宅社区的公共领域,其所蕴涵的是一种现代公民文化。具有三个关键要点:一是作为消费者的公民。从购房到入住,业主作为消费者,在面对权益被开发商、物业公司侵害时,有权进行主张和维护。同时,业主对公共利益和个人利益的边界应保持警醒,正确处理业主与业主之间的权利关系。二是作为选民的公民。作为业主,具有选举权和被选举权。业主应学会合理使用自己的投票权,慎重对待每一票,并坦然接受投票所产生的后果。三是作为绅士的公民。业主群体属于典型的中产阶层,他们对商品房小区的居住环境和居住品质有着天然的要求,希望享受一种文明、体面、有尊严、有教养的居住生活并培养和形成良好的公民美德,而这种生活方式上的“文明化”(civilised)也正是现代公民的要义所在。

   (本文原载《光明日报》2015年10月12日

  

本文责编:张容川
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