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刘练军:法院科层化的多米诺效应

更新时间:2015-10-06 00:15:56
作者: 刘练军  
它们随之同步增设名称与功能相对接的部门,如2010年最高法院成立“协调沟通整个审判管理体系”的审判管理办公室,[18]随后各地高院、中院及县法院相继成立了各自的审判管理办公室,且审管办的人员编制不亚于一个审判庭。笔者调研时发现大多数中院、高院的审管办人员配置甚至比业务庭的人员还多。如H省X市中院审管办就有18人,而其5个民事审判庭、3个刑事审判庭和1个行政审判庭总共才有121人,平均每个业务庭不到15人,比审管办还少3人。法院内部管理机构不断膨胀乃是法院科层体制固化和司法严重行政化之标志。

   有学者以为“中国当下的公共权力实践并无实质的分工,各种职能遵循同一逻辑,有着同一的表现形式,这无疑是不符合现代性的标准的。法院自然亦被此同一性吞没”,因而主张“法院改革的方向是争取自主”,“它必须获得自己决定自己的能力”。[19]然而,三十余年来,尤其是自1999年开启的“一五”、“二五”和“三五”司法改革以来,法院在赢得自主方面可谓成果丰硕——它能够不经全国人大的表决同意而自主地实施大规模的司法改革,[20]但获得自主后的法院在距离“现代性标准”方面究竟是近了还是远了呢?经验事实表明,尽管我国法院在诸多方面已然拥有了“自己决定自己的能力”,但它们在法治宪政意义上的“现代性标准”建设方面并未取得实质性的突破和进步。各级法院打着“司法改革”的旗号不断扩大其自主权,但自主后的它们不但未曾触动和破除传统的官僚化科层体制,而且还自觉地巩固和强化它,使得法院始终是由行政官僚主宰的旧式法院,与现代性的法官独立的新式法院渐行渐远,这大概是倡导法院自主的学者始料不及的吧。

   有必要澄清的是,不宜将司法审级制度简单地等同于法院的科层化。不管是两审、三审还是四审,设立司法审级制度其目的主要在于维护司法的统一性(尤其是法律适用的统一)、纠正司法判决错误以谋求司法的正确性以及司法的终局性和正当性。[21]位于审级制度上端的上诉法院对下级法院的审判监督,仅仅限于被动(以当事人的上诉为前提)且严格依法地对下级法院裁判结果的合法性或合宪性审查,易言之,审级制度止步于对审判结果的事后确认或纠正,下级法院的整个裁判过程与审级制度之间没有任何关联性,司法审级制度严格禁止上级法院对下级法院裁判过程的任何介入。是故,上下级法院之间的审级关系并非传统的科层体制意义上的行政隶属关系。法院科层化带来的后果是法院行政领导利用其行政管理权“非法”干预法官的司法裁判过程及其结果,它属于一种主动且“非法”的事前或事中干预,与上诉法院对下级法院判决结果的被动且依法的事后确认或纠正根本不可相提并论。遗憾的是,我国法院的科层化问题不仅仅限于法院内部,它已然对外渗透,使得上下级法院之间原本单纯的审级关系亦渐渐蒙上了科层化的“灰尘”。

   法院的科层化建制以及伴随而来的司法行政化倾向日益严重,在法院内外引起了一系列连锁反应,产生了看得见的多米诺效应,法官缺乏身份保障、面临科层化生存系它引发的第一个效应。寄身于科层制下的法院所有员工早已接受并信服作为科层化体制内核的忠顺品格,以裁判案件为主要职责的各业务庭法官亦只能将司法裁判的客观规律弃之不顾,而自觉地服从和恪守科层化的运作机制,识时务地接纳法院科层化的多米诺效应——科层化的生存状态和科层化的裁判模式。

  

   二、法院科层化与法官身份保障

   “法律是普遍的。应当根据法律来确定的案件是个别的。要把个别的现象归结为普遍的现象,就需要判断。判断是件棘手的事情。要执行法律就需要法官。如果法律可以自行运用,那么法官也就是多余的了。”[22]马克思的这个论断充分点出了法官对于司法裁判的重要性。正所谓“徒善不足以为政,徒法不能以自行”,少了法官这个主角司法裁判之戏就演不下去。不宁唯是,法官的业务质素和职业伦理如何在很大程度上左右着司法裁判之结果,可以毫不夸张地说,有什么样的法官就有什么样的司法裁判。在司法过程中法官必须依法裁判,立法机构制定的法律规范是最为权威的法官裁判依据。但要保证法官绝对服从法律规范的规则和指令,就必须排除来自法院内外种种可能的对法官裁判的人为干涉。而人类的司法发展史表明,最好的排除干扰方式莫过于赋予法官最为确定的身份保障,使之享有充足的生活控制权,无需“为五斗米折腰”,从而不必听从任何个人或组织的命令与指示,能够从容地依照法律和良知来裁判案件。

   然而,在科层化的法院体制下,我国法官沦落为一种科层化的生存状态,身份保障制度付之阙如,生活控制权和意志控制权双双受到一定程度的侵扰甚至剥夺。2014年3月“两会”期间,身为全国人大代表的北京市高院院长慕平曾感慨说:[23]“现在对于法官的管理,还是等同于行政人员的管理,造成当了法官还想当长官。”[24]“当了法官还想当长官”,真的是一个绝妙生动的概括,再也没有别的修辞能比它更加形象地说明我国法官身份保障之匮乏及其科层化生存状况。

   法官为何都想当长官?原因很简单:我国法院内部治理模式跟其他政府机关一样,都是借助行政职级制度来实现内部秩序的建构及其控制;我国法官的薪资报酬、福利待遇和社会地位均决定于他们在法院里的行政级别,而不是他们的法官身份。应然的宪政意义上的法官身份保障在我国尚未提上立法的议事日程,更遑论在司法实践中有切实的法官身份保障。[25]于是,法官为了应得的工资待遇或志在更多的薪资福利、更高的社会地位,只能在行政级别问题上正心诚意,认真钻营,必要时甚至不惜为之请客送礼,违法行贿。[26]

   法官要在现行绵密的法院科层体制中不断提高其职务级别,即当上长官或晋升为更高级的长官,就必须付出沉重的时间精力代价,其对智商和情商的要求之高甚至大大超过裁判案情复杂的诉讼案件。一方面,我国法院内部的行政级别制度高度细密,厘清它们之间的关系本身就不容易;另一方面,制约法官行政职级晋升的条条框框太多,而且实践过程中还掺杂着“水太深”的人事关系和腐败因素。先来检视一下法官的行政职级分类。

   如今,我国各级法院的内部层级已经多达十三级,由低至高分别为“书记员—法官助理—助审员—审判员—审判长—副庭长—庭长—审委会委员—审委会专委—党组成员—副院长—常务副院长—院长”。[27]在人事组织职级方面,从科员级到副总理级法院级级齐全,每位法官都被定格在科层等级中的某个职级上,享受相应的工资待遇和政治地位,职级之间界限清晰,等级分明。随着法院人员的持续增长,各个层级上的人数亦水涨船高。为了安置并利用职级来奖励那些新老人员,法院领导一方面向上面呼吁和申请提高法院在国家科层体制中的职级地位,另一方面又在法院内部自主地细化和增设越来越多的机构部门,以便创制更多和更高的职级岗位。

   概括而言,法官行政职级的高低主要由三个因素决定:(1)所在法院的规格;(2)个人的职务级别;(3)个人的专业技术职称。其中,第一项所在法院的规格对法官个人行政职级的影响最大,但它又是法官个人努力无法改变和左右的,除非选择调动工作、离开本法院,否则法官在规划其个人职级时极少考虑所在法院规格问题。例如,一个县级法院的副院长即便获得职务晋升被任命为院长,其在行政职级序列中也只是由正科提升为副处,在行政职级上还不如一个省高院审判庭庭长,后者还是正处。一般而言,正处的薪资和地位要高于副处,尽管副处是法院院长,而正处是审判庭庭长。与所在法院规格相比,法官在法院内的职务级别、技术职称等科层化职级问题对法官的切实利益影响更大,所有法官都必须经历这种科层化职级的规训和认定,别无选择地接受科层化的生存模式。

   我国法院内部的职务级别大致可分为三类即①审判管理职务,由低到高分别是:审判长(常任)、副庭长、庭长、审判委员会专职委员、副院长、常务副院长、院长;②非审判序列的管理职务,由低到高分别为:副科长、科长、副处长、处长、副主任、主任、副局长、局长;和③党内政工职务,由低到高分为:党支部书记、机关党委书记、党组成员、党组副书记、党组书记。[28]一般来说,从事裁判业务工作的法官其职务级别走的是审判管理这条线,除非甘于“平庸”,乐于接受从属地位,否则,他们就必须努力在审判管理这条职级链上一级一级地往上攀爬,直至退休或离职。至于从事非审判序列管理职务和党务工作的法院专职干部,同样面临着在各自职级链上逐级往上爬的压力和诱惑。因为其薪资待遇和社会地位亦直接决定于他们在各自职级序列中的级别。

   值得指出的是,法院内部三类职务级别之间是可以通约的,即尽管它们各自的职能职责不同,但均可以被纳入到我国《公务员法》等人事法律法规所规定的职务层次中,[29]比如一个普通中级法院(副省级城市的中级法院如杭州市中院比普通中院在规格上高半级)的司法行政装备管理处处长在行政级别上正科,而一个法庭的庭长亦是正科,两者在行政级别上同等的。因为这三类职务在行政级别上具有通约性,又因为审判权在实践中并未实现独立,法官和审判管理职务的准入门槛事实上并不规范,结果导致一些长期隶属于非审判管理序列甚至党内政工序列的人员亦可堂而皇之地调入审判管理岗位,如从未获得过法官资格亦未有过案件裁判经历的法院干部,变为法院审判委员会委员的现象在各级法院都不稀奇。而三种不同职务之间频繁地相互转换又进一步强化了法院内部职务边界的模糊性和可通约性,其后果之一是法官的职业化建设变得愈加艰难,审判独立亦越来越流于形式。

   影响法官科层化生存的第三项因素是他们的专业技术职称。承担裁判业务的法官其专业技术职称可从两个维度来评价,即审判职称和法官等级。前者由低到高划分为法官助理、助理审判员、审判员和审判委员会委员;后者则分为法官(一至五级)、高级法官(一至四级)、大法官(一、二级)和首席大法官,即法官共分十二级。[30]对法官来说,最重要的是审判职称,至于他们的法官等级如何倒不是很重要,因为法官等级的高低对其收入和地位的影响比较有限。至于法院里那些不在审判岗位的行政人员,他们没有所谓的专业技术职称,仅仅面临着公务员序列的等级晋升压力。如属于公务员领导职务岗位的,其等级从低到高有乡科级副职、乡科级正职、县处级副职、县处级正职、厅局级副职、厅局级正职等等。而隶属于公务员综合管理类非领导职务的,其等级由低到高有办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员等。[31]不属于审判岗位的行政人员跟法官一样面临着激烈的科层化等级晋升压力,因而整个法院笼罩在硝烟般的职级竞争环境之下。缺乏身份保障的法官必须直面科层体制下职务和职级晋升竞争激烈的惨淡人生,科层化生存的艰难程度可想而知。

   既然没有身份保障,唯能在科层体制中谋求生存和发展,那法官当然会为行政职级劳心劳力、为“伊”消得人憔悴,而不可能成为全身心投入案件裁判的优良法官,甚至作个合格法官亦不容易。毕竟,人的时间精力都是有限的,为了如愿当上长官,法官必须为之牺牲一些裁判案件的时间和精力,其司法效率低于合理的期望与要求委实不可避免,于是,所谓“案多人少”就成为我国法院无法解开的死结。各级法院长期存在的“案多人少”矛盾实乃法院科层化体制在法院内引发的第二波反应,不过是法院科层化多米诺效应的一个后果罢了。

  

   三、作为科层化结果的“案多人少”

当下我国法院面临的难题可谓多矣,但其中给法院的裁判工作造成极大困扰因而诉求最多的恐怕非“案多人少”莫属。三十余年来,诉诸法院的纠纷争议呈现的是几年就翻一番的暴涨态势。尽管与此同时法院的规模和人数在连年扩张,到2013年时法院队伍已达33万人,[32]为1978年5.9万人的5.6倍,纵然已经拥有世界范围内相当罕见的庞大规模,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律科学》2015年第3期
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