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程迈:宪法共识的含义与作用——从中国宪法文本出发

更新时间:2015-09-13 23:54:57
作者: 程迈  
对国家权力配置机制需要专门的共识创造努力。

   欧盟的一体化进程最为我们提供了一个很好的例子。保护公民基本权利、实现人的尊严无疑可以认为成为了欧盟各国宪法解读与实践中的共识。在世界范围内的人权公约之外,欧洲理事会又进一步制定了《保护人权与基本自由公约》,欧盟28国都是该公约的成员国。但是这种宪法价值目标上共识并没有从根本上解决欧盟一体化中的障碍,因为这种障碍主要来自于对欧盟与成员国、欧盟内部各种权力配置机制的不同要求。当2004年欧盟宪法条约对这种权力配置机制做出重大调整时,例如以“有效共识”原则取代过去的“一致同意”原则作为欧盟决策机制的基本原则时,欧盟宪法条约被法国和荷兰的选民在公投中拒绝,成为了欧盟一体化宪法改革进程中的一次重大挫折。[20]

   其次,宪法是一部法律而不是宗教文件,它处理的不是一些超越性的道德问题,而是政治现实生活中的利益分配,是一部需要依靠有效的实践而不是虔诚的信仰来维护其权威的法律文件。例如,对人的尊严的保护在实践中也需要通过对个人物质和精神利益的满足来实现,从中将经常引起与资源的获得与分配有关的现实问题,在剥离基本权利理论与制度实践的道德内涵之后,剩下有关制度安排的内容同样与国家权力的配置与运作存在密切联系。而我们在下文的讨论中将很快提及,基本权利的道德内涵本身是不能由宪法规定来决定的,相反,更多的是一种对各大范围内的社会现实进行接受与承认的结果。因而宪法实施第一位的问题是建立一个可以有效运作的国家权力配置机制,在该机制的运作中观察宪法的各项价值目标能够在多大程度上得到实现,然后再对国家权力机制进行微调或全面改革。

   因此,虽然从宪法的规范逻辑和理论推演上说,宪法的价值目标要先于国家权力配置机制存在,国家权力运作的目的是服务于宪法价值目标的实现,但是在宪法实施中,一个能从文本规定转换成真实实践国家权力配置机制却是宪法得以实施的前提。从资产阶级制宪的历史来看,虽然实现人权、保护公民的自然法权利是其最重要的政治口号,但是对国家权力配置机制的改革却往往先于权利法案入宪。例如美国联邦宪法的制定过程,权利法案是以修正案的形式进入宪法文本;加拿大在1867年取得独立地位后,直到1982年才制定了具有宪法地位的权利宪章;在欧盟一体化进程中,直到2009年年底欧盟才有了具有法律约束力的权利宪章。再加上公民基本权利和人的尊严解释和实践的膨胀性,人们可以想见,即使在一个宪法得到了全面实施的国家,有关公民基本权利和人类尊严的问题也将不断地涌现出来,从而对国家权力配置机制不断提出新的挑战。因此,判断宪法是否得以忠实实施最具有现实意义的标准并不是在一国具体语境下,基本权利和人类尊严得到了多大程度的实现,而是该国宪法文本中的权力配置机制得到了多大程度的实施。这也将决定对国家权力配置机制的共识在整个宪法共识中的核心作用。

   最后,正是因为宪法的世俗性,对宪法文本的共识无法承担起全社会价值基础的重任。希望通过对宪法的宣传和学习,将对宪法文本价值共识转化成社会价值共识,然后再利用社会价值共识反过来约束和影响国家权力配置机制设计和运作,这将是一种本身违反了宪法价值要求、本末倒置的宪法实施设想。[21]宪法的核心调整对象是国家组织和权力,自从资产阶级革命以后,随着政治生活世俗化不断推进,国家被普遍认为只是整个社会的组织部分之一,马克思主义甚至提出了消灭国家的主张。[22]在现代世俗国家,国家在整个社会范围内甚至不占有道德上的制高点,宪法文本规定中有关社会道德的内容也通常非常有限且高度抽象化。与宪法价值不同,社会价值往往涉及信仰、群体生活的终极目标之类的超越性话题。面对这些超越于世俗政治生活之上的话题,现代宪法在调控并不具有道德最高性的国家组织时,对这些超越性的话题也保持一定的回避态度,因此思想自由、宗教宽容等原则也是现代宪法文本中常见的规定,在这些原则的背后,则是宪法面对社会生活的价值中立与多元主义原则。宪法文本对基本权利的高度形式化的抽象规定也有利于社会不同群体的各自解读。正是因为宪法在这些超越性道德问题上的无为而治、对社会成员各自解读自由的保护才换来了人民的尊重和珍惜。

   以中国宪法为例,中国宪法仅在第24条出现了“道德”一词,该条款规定国家应当进行“社会主义精神文明建设”,但是在中国的立法实践中却从未制定过相应的“建设社会主义精神文明法”之类的法律,有关社会主义精神文明的内涵与制度建设,基本上都是通过中国共产党的各项政治文件来规定。换言之,该宪法条款的实施限制在了政治领域,没有进入到国家法律的层面,表现出了有“中国特色”的宪法对社会道德问题的自我克制态度。

   换一个角度说,如果一定要宪法承担起这种社会价值基础共识甚至民族精神的作用,面对现代社会价值的高度多元性,首先这就需要将宪法价值实体化,规定正统的宪法价值解读,并以宪法和法律条文的形式、从上而下要求人民来接受这种实体性的宪法价值。这一做法将在理论上挑战人民主权和表达自由原则,在实践中也会引起国家权力过度扩张的问题,并且最终招致人民对这种实体化后的“宪法道德”的厌弃。[23]

   中国的法治实践中尚不存在这种系统的道德立法实践,《德国基本法》的自卫民主理论与制度的实践则对此提供了一个反面例子。出于对战后西德民主制度重建的不自信,为了保卫自由民主的基本秩序,《基本法》条文规定了某些基本权利的行使范围限制,当这些基本权利的行使者突破这些限制时,将会面临被剥夺基本权利、取缔社团或取缔政党三种宪法惩罚措施。[24]《基本法》更禁止对《基本法》的修改触及某些原则和条款,自由民主的基本秩序成为了在政治上并非价值中立的客观价值体系。除去理论上难以解决的矛盾,实践证明,自卫民主权力的行使是一种高度政治化的行为,在实践中始终存在被政治投机利用的情况。[25]在2003年,德国联邦宪法法院从法治国家原则出发,以程序问题驳回了联邦政府取缔新纳粹党的申请后,[26]目前自卫民主权力在德国宪法层面上处于日渐被虚置的局面通过这些经验和教训德国人日渐认识到,通过政治中的对话、博弈和选民的自主取舍,远比法律上的禁止更能保证德国民主政治的健康成长。从前文提及的自由民主的基本秩序的定义来看,这已经是一种相当世俗化的价值秩序。如果这种世俗化的价值秩序都不可以借助宪法的法律约束力来推行的话,那么其他更具超越性的价值秩序就更不能搭宪法的“便车”了,中国文化缺乏宗教思维的传统将更进一步否定这种宪法道德强制的可行性。

   因此,在宪法实施中,对宪法的共识应当主要着眼于国家权力配置机制。有时对于国家权力配置机制,虽然对宪法文本的解读中没有共识,在实践中却可以产生另一种共识。如果说对中国宪法文本的解读,在分权、司法独立和多党制这三项原则上存在分歧的话,那么对在中国宪法的实施中,对于国家权力机关相互之间配合远远多于制衡、司法机关缺乏独立地位以及中国共产党的领导地位,任何头脑清醒的观察者可能都不会否认这种判断,可以形成共识。虽然这种共识是否可以称得上“宪法共识”还有很大的争议,但是或许正是这种共识支撑了目前中国大体稳定的政治局面。从政治稳定角度来看,对国家权力配置机制的共识又一次显示出了其更重要的作用。而在文本解读过程中,对保护人权、人民主权、责任政府、行政法治这四项原则的文本共识,可能在实践中却没有了共识。对于责任政府与行政法治是否已经是在中国宪法实施实现了的国家权力配置机制,而国家权力的运作是否正有效地保护着中国公民的人权,最终实现人民主权,不同的评判者也许会有不同的结论。

   总而言之,实践已经证明,即使有对宪法价值目标的共识,如果缺乏对国家权力配置机制的共识,宪法将无法得到全面的实施,例如前文提到的欧盟宪法条约在2004年的失败,例如中国宪法文本对中国宪法现实解释力不够的情况。实践更证明,即使对宪法价值的共识仅仅停留在最形式和抽象化层面上,但是如果对宪法国家权力配置机制存在高度的共识并因此得到了忠实实施的话,这样的宪法同样可以得到很好的全面实施。对此,李帕特协商联合民主理论已经给出过很好的解释。[27]在一些欧洲国家,例如瑞士、荷兰、比利时,因为语言和宗教因素同样存在比较大的社会分裂,很难谈得上有什么共同的社会价值、民族精神认同。但是基于一个成功运作的宪法国家权力配置机制,不同的社群在整个国家层面和社群内部都有充分的自决权,国家政治同样保持了稳定、宪法同样得到了忠实的实施。即使近年来比利时两大族群日渐疏远、比利时国家日渐空心化,正在向两个独立国家转变的分裂道路上越行越远,但是这也是在宪法的框架内和平进行,并未出现其他国家常见的激烈动荡甚至内战。[28]协商联合民主的实践也进一步在其他存在严重社会分裂的国家和地区的制宪过程中被成功运用,例如北爱尔兰和平协议中就采取了大量的协商联合民主的实践。[29]

   因此,对宪法实施而言,最重要的共识在于对国家权力配置机制的共识。中国宪法实施中文本对现实的缺乏解释力的情况,更多地在于国家权力配置机制的文本解读与实践情况的强烈反差。只有具有了这种国家权力配置机制从文本到实施的共识,宪法才能真正地实施,存在于宪法文本解读中的宪法价值共识才能真正转化成实践中对宪法价值的实现。

  

   四、中国宪法文本如何在共识意义上成为宪法改革的起点

   中国宪法文本有关宪法价值目标、国家权力配置机制的规定在实践中仅仅得到了有限实施的情况,实践中的国家权力配置机制与宪法文本规定的冲突,这都决定了宪法改革的需要。同任何法律一样,宪法也是无法自动实施的。但是与任何法律不同,宪法实施却不能寄希望于一个本身的权威来源可以独立于宪法、甚至高于宪法权威的实施机关以强制力的方式来实现,因为这个强有力的宪法实施机关本身是宪法得到实施的结果。在国家权力配置机制问题上,当对宪法文本和宪法实施存在相去甚远的不同认识时,这无疑是一个严重损害宪法权威的现象。但是对宪法文本的解读只是推动宪法实施的诸多因素之一,即使对宪法文本中有关国家权力配置机制的规定存在共识,当这种文本解读中的共识与宪法实施的现状存在冲突时,人们也不可简单地希望宪法实施会自动回归于宪法文本的规定,除非人们打算使用暴力手段消灭那些对现状占有实际利益的持异议者。为了缓和两者的冲突,宪法文本的文字或者解释不可避免地要进行一定的调整。当对宪法文本中国家权力配置机制的解读本身就不存在共识时,由于国家权力配置机制是从文本上的宪法到现实中的宪法的关键环节,这将决定这种调整的需要更加强烈。

   但这并不意味着,现行中国宪法文本在中国宪法制度的发展和改革中可以被抛在一边,相反,现行宪法文本应当成为宪法改革的起点。首先,因为在对中国宪法文本的解读中,对宪法价值目标已经存在共识。现行中国宪法实施三十多年,这种宪法价值目标已经在整个国家范围内深人人心,各种批评意见的重心并非在于这种价值目标的错误,而是在于这种价值目标没有在宪法实施中得以实现。这种对宪法价值目标的共识是在整个国家内部汇集支持发展和改革中国宪法的重要思想基础。抛弃对中国宪法文本的尊重,就将连这一坚实的基础都抛弃掉。

其次,稳妥的改革不应当是沙上建塔、凭空创造,而应是在既有实践基础上向前推进。目前中国宪法文本中的国家权力配置机制已经得到了一定的实施,为人们所了解,可以成为进一步宪法改革的参照物。[30]前文提及,对“宪政”的概念提出质疑者多在宪法政党制度上存在疑问。早在1987年,中国共产党就提出了以党内民主带动人民民主的设想,[31]近年来中国共产党也加大了党内民主建设的力度,在党内生活的民主化、规范化和透明化都有一定的举措。例如在党的全国代表大会、中央委员会的选举中,加大候选人与当选人的差额,提高竞选的竞争度;对党内各种活动制定了各种规章,在2013年年底甚至对党内立法活动本身制定了《中国共产党党内法规制定条例》;在一些基层党组织早已开展公推直选活动。(点击此处阅读下一页)


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