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吕同舟:中国政府职能转变研究:论域聚焦、逻辑转向与研究展望

更新时间:2015-09-05 10:07:03
作者: 吕同舟  
因此,政府职能转变必须分区域、分阶段梯次推进。保建云结合我国区域发展的实际,发现中央政府对地方政府的选择性授权是导致我国区域发展呈现梯度推进的重要原因;[32]薛冰着重考察了西部开发中政府职能转变的难点并进行了横向比较;[33]刘佳义等从地区间比较的视角,评估了30个省市政府职能转变效率,考察了东部地区和中西部地区政府职能转变效率的差异,进而提出要分区域、有步骤地推进政府职能转变。[34]

   总起来看,“层级论”和“区域论”的核心在于从系统的视角审视政府职能转变过程,分层次、分区域地架构政府职能的内部配置,突出重点、集中资源,有计划、渐进式地推进政府职能转变。

   第三,协调论。持这一观点的学者认为,政府职能转变的过程实际上就是处理政府、市场与社会三者关系的过程。借助政府、市场、社会三者的博弈,可以合理界定政府职能边界,并在此基础上深入推进政府职能转变。杨述明论证了社会治理和地方政府职能转变在逻辑上的一致性;[35]于显洋、郭砚君将政府职能转变置于社会管理格局中进行论述,强调要处理好改革、发展、稳定之间的关系;[36]朱家良、周日星分析了转轨时期地方政府经济管理权限问题,强调必须将政府职能规范、企业制度创建、市场制度发育紧密结合起来,协调式地推进改革进程。[37]

   总地来说,“协调论”的核心在于要将政府职能转变放到“政府—市场—社会”互动的视阈中进行考察,借助主体关系的互动与协调,合理划定职能边界,促使“越位”、“错位”的职能实现“归位”,“不到位”的职能实现“到位”,从而切实推动政府职能转变。

三、国内政府职能转变研究逻辑的变迁

   伴随着政府职能转变研究的进一步开展,内在的研究逻辑也经历了显著的转向。如果没有这种支持,国内关于政府职能转变的研究必然后继乏力。

   (一)从抽象研究转向具体研究

   传统意义上,国内关于政府职能转变的研究以原则性阐述居多;学界所探讨的也主要是宏观叙事层面的问题。相应地,这一时期的研究暗含了一个前提,即政府职能转变的主要目的在于服务经济建设,如探索建立与农村市场经济发展要求相适应的政府职能体系[38]、划定市场机制中政府的“积极不干预”职能和“积极干预”职能[39]等。这种原则性的探索虽然是必要的,但如果仅仅停留在这一层面上,往往容易导致研究“不接地气”。进入新世纪以来,伴随着行政实践的演进和政府理论的发展,政府职能转变研究逐渐从抽象走向具体;政府职能转变的侧重点也不再是政府“该管什么、不该管什么”的问题,而是深入到政府的履责方式和角色定位上。[40]相应地,政府职能转变的核心也不仅仅在于为经济建设服务,而是逐渐转移到公共服务上来。这种从抽象研究转向具体研究的逻辑变迁,有效推动了新时期政府职能转变研究的深化与细化。

   (二)从央地研究转向府际研究

   央地关系问题一向是我国政府理论关注的核心问题;这一倾向反映到学术研究中,表现为将政府职能转变置于“央地关系”的视阈中,有意识地对政府职能进行中央和地方的二重区分。但是,结合研究实际看,“央地关系”主要指向的是中央和省的关系,对于省以及省以下之间的关系则着墨不多;但在中国这样一个包含五个层级的、极具复杂性的体系中,仅仅从中央和省的角度考察是无法对问题进行全景式描述的。因应着这一理论需求,学界开始将政府职能转变置于“府际关系”的视阈中进行考察,有意识地对不同层级政府的职能转变进行探索。“府际关系”除了涵盖中央和地方关系之外,还包括各个层级政府间的垂直运作以及同一层级各地方政府间的水平互动等[41],其内涵与外延都远超“央地关系”。这种从央地研究到府际研究的逻辑转向,进一步夯实了研究基础,拓展了研究前景。

   (三)从模块研究转向体系研究

   模块研究倾向于将政府职能结构切割为若干模块,重点考察其中某一个模块或其中可延展的研究部分。这种研究虽然能够推进关于政府某一领域职能转变的研究,但却无意识地造成了“碎片化”的现状。体系研究则从系统的角度考察政府职能转变,关注政府各项职能的配置状况及其履职过程,强调塑造协调运转的政府职能体系。对于中国政府这样一个当代世界上最复杂、最富于变化的政府体系而言,从模块研究转向体系研究是一种必然的趋势。传统意义上,关于政府职能转变的研究往往是从单项职能,如经济管理职能、社会管理职能,或单个部门,如经济管理部门、社会管理部门出发,考察其政府职能转变的必要性和可能路径。但是,伴随着政府职能转变的理论研究和实践探索的深入,强调某一模块的政府职能往往可能“挂一漏万”。为此,学界逐渐开始从政府职能体系的视角切入,关注政府横向、纵向各项职责的合理划定及其运行过程,考察政府职能的优化重组与理性配置,以便形成恰适、高效的职能体系。这种变化凸显了整体性思维的扩散与成长,对于未来研究的深入起到了巨大的推动作用。

四、研究的不足与展望

   当前,学界关于政府职能转变的研究虽然取得了阶段性的成果,但就新时期行政体制改革面临的严峻形势来看,关于政府职能转变的研究还明显滞后于行政实践和社会发展的需求。为了促进下一步研究的良性开展,必须正视目前研究的不足,并为理论的进一步成长提供空间。

   (一)需要进一步明确“政府职能转变”的概念

   虽然学界从事政府职能转变研究已经有不短的一段时间了,但是对于政府职能转变的概念及其内在逻辑还存在不清晰的地方,这也是导致政府职能转变迟迟不能取得关键性突破的重要原因之一。首先,“政府职能”的概念存在泛化趋势,例如将有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等通通解释为政府职能,将政府行为方式、操作流程等方面的改变也归结为政府职能转变。其次,对于“转变”的理解还不够深入。有些学者认为,强调服务型政府建设,就是要将政府职能从过去的以促进经济发展为主马上完全地转换为以提供公共服务为主。这种误解的根源就在于对“转变”的理解不到位。实际上,“政府职能的转变更多的是指在并不完全放弃政府基本职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系和权重大小。”[42]因此,有必要进一步明确概念,梳理内在逻辑,为政府职能转变研究的有效推进提供坚实的基础。

   (二)需要进一步细化对政府职能结构的认识

   政府职能是作为一个包含若干层次、若干方面的整体性结构而存在的。在政府职能转变研究中,如果笼统地在“政府职能”的框架下讨论问题,对于深入理解问题的本质及其解决是远远不够的。通常地看,政府职能起码可以划分为政府功能和政府职责两个维度。政府功能指政府依托国家权力,为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动;而政府职责则是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务。在一定的历史时期,政府的功能往往是变化不大的;而作为政府的工作任务,政府职责指向的是具有可操作性的事项。这些事项便于从横向上分解、从纵向上划分,相应地也就可以研究、安排和组织对它们的“转变”工作。因此,有必要进一步细化对政府职能结构的认识,并将政府职能转变的重点落实到政府职责的调整和配置上来。

   (三)需要进一步落实政府纵向职责划分

   目前我国纵向各层级政府“干的事儿”依然是类似的。但是,结合国外发展经验和我国实际情况来看,不同层级政府所提供的管理和服务应当有所区别;对不同层级的政府而言,政府职能转变的要求也应当有所不同。从已有研究来看,虽然学界已经开始关注不同层级间政府职能转变的不同,但尚处于初级阶段,特别是缺少对不同层级政府职能转变的比较性研究,对于不同层级政府“应当干什么事儿”、应当如何区别性地推动政府职能转变等关键性问题还缺乏清晰的认识。在未来的研究中,有必要进一步落实政府纵向职责划分,并对不同层级政府的职能转变进行区别性的探索。

   (四)需要进一步拓宽研究方法的应用

   科学的研究必定基于一系列严谨的研究方法之上,否则就可能显露出层次错乱、逻辑失真的软肋。目前,国内在研究政府职能转变时,以立足于基础理论的规范研究为主,局限在对政府职能转变的理性分析上,田野式的案例研究较少;甚至有不少研究压根儿不讲方法。但是,政府职能转变是一个现实层面的公共行政课题,需要经验总结和理论建构的相互印证,否则,缺乏经验事实的验证与支撑的理性分析往往容易流于形式、流于表面。进一步说,研究方法的匮乏实际上制约了相关研究的学术水平和可信度。在未来的研究中,有必要进一步拓宽研究方法的应用,在考察政府职能转变的过程中充分考虑现实经验,引入实证案例分析,为理论建构提供验证和支持,提升研究的科学性和理论水平。

   总之,经过十几年的发展,国内政府职能转变研究已经取得了较大进展,为政府理论的发展和行政体制改革的深化提供了有力支持。但是,无论是从深度上讲还是从广度上讲,国内政府职能转变研究仍然任重道远。在未来的研究中,学界应当立足于现实,从以上四个方面有意识地推动政府职能转变研究的理论再生长。

    

   注释

   [1] 朱光磊:《现代政府理论》,高等教育出版社2006年版,第69页。

   [2] 朱光磊:《地方政府职能转变问题研究——基于杭州市的实践》,南开大学出版社2012年版,第1页。

   [3] 石亚军:《转变政府职能须防止因形式主义和官僚主义转而不变》,载于《中国行政管理》2013年第12期。

   [4] 朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,载于《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。

   [5] 周振超:《打破职责同构:条块关系变革的路径选择》,载于《中国行政管理》2005年第9期。

   [6] 赫广义:《中国纵向间政府“职责同构”模式解析》,载于《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期。

   [7] 缪世骏:《政府职能转变与中央、地方事权划分》,载于《中国软科学》1996年第8期。

   [8] 郑毅:《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》,载于《云南大学学报(法学版)》2011年第4期。

   [9] 方栓喜、匡贤明:《以基本公共服务均等化为重点调整和改革中央地方关系的建议》,载于《经济前沿》2007年第1期。

   [10] 徐井万、曾海鹰:《建立公共财政体系与政府职能转变的思考》,载于《经济体制改革》2005年第2期。

   [11] 宋艳:《财政改革:地方政府职能转变的重要途径》,载于《社会科学战线》2010年第4期。

   [12] 沈荣华:《关于政府公共服务体系创新的思考》,载于《学习论坛》2008年第5期。

   [13] 廖昆明:《我国政府职能转变存在的问题与对策》,载于《国家行政学院学报》2008年第2期。

[14] 陈永明、漆金玉:《新形势下政府职能转变的新思维》,载于《科技进步与对策》2006年第1期。(点击此处阅读下一页)

本文责编:张容川
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