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景天魁:福利实现过程的科学基础

更新时间:2015-08-23 09:01:20
作者: 景天魁 (进入专栏)  

   我国的社会保障和社会福利建设基本实现了制度全覆盖,从2013年开始迈向新的阶段——以制度整合、完善、定型为目标的阶段。这个新阶段,时间更长,问题更复杂,任务更艰巨,因而对科学性的要求也就更高。虽然一般地说,我们的制度建设在任何阶段都要求讲究科学性,但是,在前一阶段,目标就是实现“全覆盖”,尽管任务也很艰巨,但因为“全覆盖”可以一片一片地做,对各个“片”、各项制度相互之间的关系、对各有关部分及其主要变量之间的比例,乃至它们之间的协调性、均衡性之类的要求就不是那么严格。进入制度整合、完善、定型阶段,这些要求就凸显出来了,成为绕不开的关卡,这个关卡攻不下来,福利目标就难以如期实现。那么,完善社会保障的新阶段对科学性提出了哪些新课题,应该怎样解决这些问题呢?要回答这个问题,就需要探讨福利实现过程的科学基础。

   一、社会福利实现过程科学基础的含义

   这里所说的“社会福利实现过程”,虽然也包括制度全覆盖过程,但重点还是关注社会保障和社会福利制度的整合、完善和定型过程。主要是指以下几种情况:其一,在不完全具备条件的情况下,如何通过福利建设促进条件的形成;其二,如何随着条件的逐步具备而及时改进制度;其三,如何在制度改进过程中,保持条件和制度之间以及制度演进过程本身的协调和平衡。

   所谓“社会福利实现过程的科学基础”,主要是指:其一,找到影响制度完善过程的基础性变量;其二,如何在条件变化不居、且不确定的条件下,找到相对确定的联系,在主观因素不确定的情况下,找到客观的联系;其三,要科学地解决基础性问题,还要有科学的态度和科学的程序。

   何谓基础性问题?对于社会保障和社会福利实现过程而言,至少有以下问题具有基础性:福利支出占GDP的比例、福利支出占财政收入的比例、社会福利责任结构(含政府责任和市场机制的分工)、社会福利需求和供给结构、社会福利分配原则和方式、社会福利调节机制、社会福利效益评估。既然是“基础性问题”,那它们就难以最终解决,只要福利建设还在进行,它们总会以某种形式表现出来;即使一时解决了,遇到条件的变化,或者发展到新的阶段,它们又会成为基础性难题;或者说,对这些问题的回答或解决,只能是相对的、暂时的、局部的。这里,只是从底线公平理论出发,对这些问题做初步的讨论。

   二、构成社会福利实现过程科学基础的基本比例关系①

   构成社会福利实现过程科学基础的比例关系有很多。最基本的有福利支出占GDP的比例,它反映了经济与社会的关系,这个关系有时也通俗地称为“生产”与“生活”的关系;再一个是福利支出占财政收入的比例,它反映的是政府与社会的关系;还有社会福利的责任关系,它反映了各个社会主体(社会组织、家庭、个人与政府)对于社会福利的责任。

   (一)福利支出占GDP的比例

   福利支出所占比例是社会各利益方博弈的结果,到底福利支出与GDP的恰当比例多少为宜?既不是越高越多越好,也不是越低越少越好,应该有一个以科学论证为基础的合理结论。从理论上说,在一个确定的时间点上,应该有一个确定的比例,但在不同的时间点上,这个比例是变化的。所以,在一个时期内,这个比例应该分布在一个区间内,它不是一个固定的数字,而是一个恰当的关系和有效的机制。

   以底线公平作为社会福利的基本理论,可以较为成功地确定福利支出占GDP的比例。为了论述的方便,本文将社会各领域中的福利分为底线部分福利(设为BW)和非底线部分福利(设为NBW)。非底线部分福利就是底线以上部分的福利。根据底线公平理论,底线部分的福利责任是由政府承担。底线以上部分福利的责任由政府、社区、单位、家庭等多个社会主体分工合力承担[1]。

   从现实社会福利运行看,底线部分福利的特点是:项目内容弹性小、对象相对固定,容易测量;非底线部分福利的特点是:内容弹性大、对象复杂,因此,不容易测量。有了底线公平理论作基础,我们就可以在众多复杂的社会福利类型和内容中抓住相对稳定的、易测量的底线部分福利,用这个变量值来探讨社会福利与GDP的关系。

   社会福利总支出(W)分为底线部分福利和非底线部分福利,社会福利支出与GDP的关系也可以分为2个部分:一是底线部分福利与GDP的关系,二是非底线部分福利与GDP的关系。现实中,三者之间的关系会有多种变化:总福利占GDP比例可能适当、偏高、偏低;底线部分福利占总福利比例也可能适当、偏高、偏低;非底线部分占比也可能适当、偏高和偏低。3种变化可能交叉出现,如总福利占比适当,底线部分福利占比偏高,非底线部分占比偏低;总福利占比偏低,底线部分福利占比偏低,非底线部分占比偏高。他们之间呈现不同的关系代表社会福利存在不同的问题,需要分别对症下药。根据底线公平理论,底线部分福利是三者关系的关键,因为它是刚性的,而非底线部分福利是弹性的,因此,要让三者与GDP均有适当的比例关系,首先应该要让底线部分福利与GDP保持适当比例(令为RBW)。RBW=BW/GDP=BW/W•W/G•G/GDP=Q•P•H式中:G为国民收入总和;Q为底线部分福利占社会总福利支出的比例;P为社会福利支出占国民收入的比例;H为国民收入占GDP的比例。其逻辑关系是指底线部分福利占比与国民生产总值、国民收入、总福利支出的比例有关。

   目前,我国底线部分福利占比偏低有直接和间接原因,直接原因是总福利支出占比还比较低,底线部分福利占社会福利总支出的比例偏低(这是一个社会福利的内部问题,根源在于建立以什么理论为原则的社会福利制度);间接原因是社会福利支出占国民收入总和的比例偏低(这是一个二次分配问题,根源在于社会福利制度的推行的深度和广度不够)以及国民收入总和占GDP的比例也偏低(这是一个初次分配问题,根源在我国经济结构和初次收入分配制度)。非底线部分福利最终取决于P和 H,也就是说,只有经济增长和国民收入在GDP中的比例提高了,它才可能得到提高。

   从这里可以看出,社会福利制度的运行是一个系统的问题,没有GDP的增长,社会福利制度就难以进步,但仅仅有经济增长也是不够的,必须在初次分配、二次分配和社会福利内部分配3个环节都比较合理或处理合适,社会福利事业才能稳定、健康地发展。

   从研究的角度看,明确这一比例,有几个必须给出科学回答的问题:(1)福利支出的准确计算。(2)不只是参照国外经验,而是找到决定这一比例的要素及其相互关系。(3)找到能调节它们相互关系的机制。解决了这3个问题,这一比例才算有了科学依据,才能避免随意性。

   这里的社会福利应该是总量概念,即政府投入、企业投入和个人投入,也即相关主体的社会福利责任的总和,也即二次分配数量在国内生产总值的比例。再分配的数量越大,可调节的社会福利越多,市场分配的空间也相对较小。

   (二)福利支出占财政收入的比例

   福利支出占财政收入的比例问题,主要是福利支出与政府其他支出之间关系如何处理的问题。根据底线公平理论,民生的基本需求是政府必须承担的责任。依据社会成员基本生活条件和现状,比照目前国家发展水平的要求,可以比较准确地衡量底线部分福利需求。财政支出可以分为三大块:福利支出、公共事务支出和政府自身支出。如果说公共支出(如国防、外交等)所占比例是执政方略问题,那么,政府自身支出所占比例就是执政廉洁和能力问题。所谓“执政为民”的最重要标志就是福利支出与政府自身支出在财政支出中所占比例。当然,从合理性来说,也不能认为福利支出所占比例越大越好,任何关系的合理性都要有一个依据科学的“度”。

   这个“度”怎样确定?社会福利制度首先应该确定一条底线,界定财政支出对社会福利支出的责任,根据财政支出能力弹性地进行社会福利分配。按照底线公平理论,社会成员的基本生活需要,特别是中低收入者的基本生活需要是政府必保的,如此,社会福利支出占财政收入的比例问题就可以转化为“如何确定底线部分福利占财政收入的比例”问题[2]。该问题的关键在于底线的确定。确定了底线,也就是确定了底线部分福利的需求量,也就可以将它与财政收入水平进行比较。经过一段时间的校正,可以总结出两者之间比较合理的比例关系,然后,建立两者之间的联动机制,保证底线部分福利(当然各个社会福利领域中的底线是不一样的,都需要时间的校正)处于合适的水平。比如低保水平的调节,如果社会福利总支出增长,那么,低保水平就可以根据低保金的总量以及低保对象数量合理地确定低保水平线。当然,这需要详细的经济社会基础调查。底线部分福利支出可以表达为:

  

   其中:X为现有的底线部分福利;B为应达到的底线部分福利;GF为政府的财政收入;NW是财政中的非福利支出。如果是动态情况,那么底线部分福利取决于上一年的财政收入和非福利支出的情况。

   这个问题的实质就是W和NW的比值关系。关键是要分析那些非社会福利支出(行政管理费、军队费用、警察费用、产业性投资等)是否恰当、是否必要。

   福利支出适度与否不能只看与经济增长情况的关系,好像经济增长快,福利支出增长也应该快。其实,二者的关系没有这么单纯,它受政府的执政理念、政治制度、经济制度、文化传统和意识形态等多种因素的影响。20世纪80年代,北欧国家的福利水平就很高,可是,当英国撒切尔政府和美国里根政府推行新自由主义,鼓吹缩减社会福利时,北欧国家却逆势而为,反而增加了福利总量,只是相对比例有所降低。他们认为高福利是基本适度的。可见,对于何为“适度”的评价标准还需要加强研究。

   科学地解决福利支出占财政收入的比例,不能只有一个原则性的要求(社会保障水平与经济发展水平相适应),也不是只参照国外的做法和经验(因为不完全具有可比性),而是要真正找到确凿的根据、正确的比例关系,这是底线公平理论的初衷——在不稳定的因素中找出比较稳定的因素;在不确定的关系中,找出比较确定的关系;在相互交错的关系中找出具有标志性的关系;在难以把握的总体中找出有代表性的局部。由最低生活保障制度、义务教育制度以及公共卫生和医疗保障制度共同作为“底线公平”的标志性制度,绝不是说其他制度都不要了,或者都不重要。底线公平是在研究一个复杂问题时运用“分解法”的尝试,它可能有这样或那样的缺陷,但它讨论的问题是制度合理性、政策合理性,福利相关变量相互关系的科学根据问题,不能简单地看做是福利水平高低以及公平概念的片面或全面的问题。

   解决福利支出占财政支出的比例问题的关键是明确社会福利的责任结构。

   (三)社会福利责任关系

   社会福利的责任主体主要是政府(中央、省、市、县、乡(镇)政府)、市场、社会(企业、民间组织和社区)、家庭和个人。社会福利责任的配置原则就是把各方积极性都发挥出来,形成最佳组合。其中,明确政府责任的底线和市场机制起作用的边界十分重要。社会保障制度改革以来的经验教训告诉我们,很多问题就出在这上面。为什么计划经济时期经济水平那么低,并没有发生过考上大学却因贫不能入学的问题;那时农村经济水平很低,依靠合作医疗,农民基本能有医可就?为什么20世纪90年代以后,GDP翻了几番,却出现严重的“上学难、上学贵”和“看病难、看病贵”问题?什么都推给市场,政府与市场没有明确的责任界限是要出大问题的。

社会福利制度要精心设计责任结构,发挥各方积极性,既要顾及经济增长的需要,又要适度满足人们的福利需求。根据底线公平理论,公共财政承担社会福利底线部分的责任,国家、社会、家庭和个人共同承担底线以上部分的福利责任。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京工业大学学报:社会科学版》2013年3期
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