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王旭:论我国宪法解释程序机制:规范、实践与完善

更新时间:2015-08-23 06:46:22
作者: 王旭  

   引子
  习近平总书记在“纪念现行宪法颁布实施三十周年重要讲话”中指出“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,建构一个完备的宪法解释程序机制是宪法实施的重要前提,是“将权力关到制度的笼子里”的必然要求。党的十八届四中全会更明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”,并指出完善以宪法为核心的社会主义法律体系一个重要的举措就是“健全宪法解释程序机制“。更进一步而言,站在“四个全面”战略布局的新高度,我们还可以发现,一套健全的宪法解释程序机制并得到有效运用,也是重新建构以宪法为顶点和共识的国家价值体系与利益格局的必然要求。全面深化改革与社会急速转型中的新现象更亟需通过对宪法的解释来明确其法律依据与地位。从而,通过宪法解释来实施宪法也具有了超越法治自身的“公转效应”,成为全面建成小康社会的强大制度引擎[1]。
  宪法解释是特定主体依照特定程序,对宪法规范的内涵做出具有法律效力的阐明的活动。它既是宪法实施的一种表现形式,也与对宪法实施的监督和宪法的自身保障机制密切相关[2]。然而,无论是官方还是学术界,也都承认,目前中国宪法解释程序机制还不完备[3],“在实践中没有进行过严格意义上的宪法解释,更没有可以遵循的宪法解释程序”[4]。然而,我们要看到,《宪法》及其相关法律对于我国宪法解释程序机制其实已经有了基本的制度设计和安排,例如《宪法》明确规定全国人大常委会是我国宪法解释的机关,《全国人大常委会议事规则》等也明确规定了全国人大常委会的基本工作程序。但是,目前的规定缺乏更为细致的、能够反映中国宪法解释体制自身法理的具体程序规则。因此,本文的观点绝非抛开既有制度安排完全另起炉灶,而是强调我们必须在既有的制度下完善宪法解释程序机制,充分发掘既有制度的空间,释放出潜力;同时,也必须对既有规则蕴含的法理有深刻描述、理解,并对照剖析制度运行实践存在的问题,从而追求在制度存量的基础上进行局部改良,最终有针对性地提出完善之道。

  一、中国宪法文本确立的混合宪制模式
  (一)何谓程序机制的混合宪制理论
  我们首先要解析一下何谓程序和机制。从学理上说,它们来自于一个更上位的概念“宪制”,程序和机制共同构成了“宪制”(constitution)的基本要素。Constitution来自拉丁语con-stituo,其词根stituo意为“建立”、“保持”,引申为某种建筑物的条件,“使某事物保持健康与有力的条件”以及“为之组构、建立之行为”[5]。因此,任何一个政治共同体,必然要由特定的主体组建、分配公共权力,并建立保持这种权力有效运行的过程规则。宪法解释活动也是一种公共权力的运行,因此它的健康、有效行使同样要建立在特定机关运用解释权力开展解释活动的过程之上。这里的第一要素就是,必须要组建一个行使权力的机关及其权力体系,也就是机制;第二必须要确定并保持这种权力运行的方式和过程,也就是程序。
  按照传统的学术观点之通说,往往是“根据机制设计程序”,“不同的机关只能对应相应的程序”,因此传统研究的重点往往集中在“确定宪法解释机关,并分析其权力的属性”这样一个思路之上。一般认为,宪法解释机制有权力机关与立法机关解释、普通司法机关解释和专门机关解释三种[6]。这种思路有一个基本的预设:不同的机构体现不同的权力,不同的权力行使不同的功能,有不同的属性,因此某一个宪法解释机构只可能具有一种权力属性,设计单一的解释程序。例如,司法机关主导解释的机制,就只能是“司法权”的运行,因此在解释对象上只能是个案式(结合具体裁判案件进行解释)的,在解释的启动程序上只能是被动启动(必须有当事人或特定案件中的法官提出),这在根源上来自于我们对司法权属于判断权,具有被动性的理解和认识。
  这种思路混淆了“拥有某种权力的机关”与“权力”。同一个权力机关完全可以分享不同的权力,从而设计复合的工作程序。相反,传统这种“特定机关决定特定程序设计”的思路背后其实就是一种三权分立与制衡的古典图景[7],按照美国学者卡尔.弗里德里希对于它的现代诠释,分权制衡理论有两个基本预设:职能分立与人员分立[8],它认为某一个国家机关只能享有某一个职能,机关之间在职能上不能交叉,而且要彼此通过职能予以制衡;并且,这种职能的行使是通过专职的人员来予以完成。然而,这种权力分立的图景只是一种理想类型,早在古典时期,亚里士多德在《雅典政制》里就提出了单纯的“多数人之治”、“少数人之治”和“一人之治”都不是最优良的政体,他认为城邦优良政体设计的关键是行使权力的人始终出于对公共利益的维护,而不是某种机制设计的纯粹性;同时,也没有真正纯而又纯的统治类型,很多现实的统治机制都是复合的、互相镶嵌的[9]。近代以来的历史更揭示出混合宪制的真实生命力:代议制民主的兴起造成“全权的立法者”,代议机关将立法与执行权定于一身;20世纪初行政国家或规制国家的到来,行政机关也越来越集规则制定、规制管理甚至裁判权限于一身。即便是以司法机关为主导的宪法解释模式,例如德国联邦宪法法院和美国联邦最高法院解释宪法,其功能也远远超越了在个案中通过解释宪法定纷止争,而是延伸到监督、发展立法,对规范进行抽象审查(德国模式)等明显带有民主立法权运行的程序与目标。更不用说法国2008年宪法审查机制改革之后司法权也能通过一种“普通案件中法律合宪性问题的预决程序”向宪法委员会提出宪法解释诉求,呈现出特定政治机构就宪法问题向宪法委员会事前申请与司法机构在个案中就法律问题合宪性事后申请的复合性。[10]因此,宪法解释程序机制的设计绝非单一机关在单一逻辑下,行使单一权力遵循单一程序的思路,也要区分“启动主体”和“判断主体”,它必然是不同的启动主体,按照各自的权力运行逻辑向特定判断机关请求解释宪法,以实现不同目的的程序。在这个过程中往往存在着多种属性的权力,从而模糊了“民主审议程序”、“个案裁判程序”等之间的明显界限。这样一种复合的宪制在现代宪法解释理论里,实际上是揭示出一个深刻的事实:宪法解释要满足不同公共权力的各自需要,是多重权力运行逻辑和目标互相叠合的产物。
  (二)全国人大常委会解释宪法的混合模式
  中国《宪法》及其相关宪法性文件确立的规范逻辑正是这样一种混合宪制:它由国家权力机关主导,但有多重程序并存的混合宪法解释体制,机关、权力与程序不存在逻辑上的一一对应关系,我们可以把这样一种混合宪制的特点概况为如下四点:
  1. 全国人大常委会既是宪法解释机关,也是法律解释机关
  根据《宪法》第67条,全国人大常委会解释宪法和法律。这里,全国人大常委会既以权力机关的身份对宪法进行解释,也可以立法机关的身份对普通法律进行解释,由于解释宪法、修改宪法都是制宪权在日常宪法政治中的表现,因此我国这种程序是“制宪机关与立法机关的混合宪制”之表现。这个特点要求我们在完善具体解释程序的时候必须区别于法律解释程序,不能完全照搬一般的法律解释程序。因为根据这个特点,当需要通过宪法解释来明确普通法律是否符合宪法的时候,往往可以不启动宪法解释,直接通过法律解释而避免违宪的后果,从而容易导致“法律解释吸纳宪法解释”,体现不出宪法解释的独立性与必要性。因此,必须认识到这两种解释的程序是不可以等同的,尤其是当目前没有详细的宪法解释程序规定之时,也不可以直接类推适用《立法法》、《全国人大常委会议事规则》等关于法律解释的一般程序,否则就会“矮化”宪法解释更加严格的程序要求和判断尺度。另外,从文义解释和体系解释的方法来解读相关规定,“解释宪法”和“解释法律”是两项不同的职能,它们应该有各自必须启动的条件,也应该适用不同的程序。
  2.全国人大常委会既是宪法解释机关,也是宪法监督机关
  与多数国家一样,宪法解释不仅仅是一般性地澄清宪法规范的含义,而且本身属于“保障宪法有效实施”的制度的一部分,《宪法》第67条明确“全国人大常委会解释宪法,监督宪法实施”,从文义解释来看,这种并行使用的句法结构明显是强化宪法解释与监督宪法实施的一致性,宪法解释成为宪法实施监督的重要设计。这种机制需要在程序上同时兼顾立法权的功能和司法权的功能,是一种“立法机关与司法机关的混合宪制”。宪法解释机关同时负有发展宪法,避免宪法因循守旧的职能,它要实现活的宪法的效应,必然具有立法权的积极性甚至具有“法的规范续造功能”,而作为监督机关,则必须保持一定谦抑性,要以“合宪性推定”作为避免重大宪法危机的原则[11],避免强烈的宪法变迁,带有明显的司法权属性,这二者机制的差异都必须在程序设计中予以体现和配合。
  3.全国人大常委会既具有具体解释,也具有抽象解释宪法之功能
  从比较宪法的角度看,司法权主导的机制往往在程序上具有“解释的个案相关性”,解释者是在具体争议中来解释宪法规范的含义并可以在具体案件中排斥适用违反宪法的法律条款,产生“在个案中不适用某一个条款的效应”,议会至上模式的机制往往会对宪法进行抽象解释[12]。然而,中国的体制则不同,尽管没有明确规定宪法解释的程序,但根据《全国人大常委会议事规则》,全国人大常委会的基本工作程序是提案制,也就是说宪法解释也必须通过提案的方式来启动,而根据同法第11条之规定,委员长会议,国务院,中央军事委员会,最高人民法院,最高人民检察院,全国人民代表大会各专门委员会,常务委员会组成人员十人以上联名可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。
  如此一来,我们可以看到中国宪法解释机制实际上是由“启动机关”和“判断机关”混合构成,并引发不同的程序和解释动力: “两高”作为具体适用法律的最高司法机关与解释机关,它们拥有的宪法解释提案权必然会导致个案争议中的解释诉求进入、上升到宪法解释的层面,也就是说司法权与宪法解释权是混合在一起的,宪法解释要满足通过解释宪法适用下位法以定纷止争的功能;国务院作为宪法解释提案机关更多针对的是经济社会改革发展过程中的重大公共政策,往往又导向对下位法乃至政策抽象解释的程序与功能,这里行政权与宪法解释权也是混合在一起的,宪法解释在这里的目标是引起适当的宪法变迁,更好适应社会转型与发展;而专门委员会与常委会组成人员的提案则必然以维护宪法法律秩序自身的统一性与宪法的最高性为诉求,并能起到某种“旋转门”效应,为司法机关、行政机关游说宪法解释留下了灵活空间[13],它体现的是立法权与宪法解释权的混合。由此,在完善具体程序的时候,中国宪法解释也必然是主动程序与被动程序,具体解释与抽象解释相结合。
  4. 全国人大常委会解释宪法既具有形成性,也具有防御性的目标
  正因为多种启动机关与不同解释诉求的并存,立法机关、司法机关与行政机关都具有提案的资格,也就必然使得中国宪法解释的机制既导向形成性地、政治性地宪法决断,甚至通过解释产生新的宪法制度,也导向防御性地、司法性地,以明确基本权利保障范围为目的的结果。这在本质上涉及到宪法解释程序一个重要的原理:宪法解释机关的管辖权问题。形成性的解释目标,更多是通过解释澄清规范含义以促进宪法的完善,带有相当强的主动性,它扩大了宪法解释机关本身的管辖权,甚至可以相当自由地决定什么时候、在何种程度上进行宪法解释;防御性的解释目标则遵循被动性原则,以基本权利保障为核心追求,它既可以在个案中由司法机关启动解释,也可以对下位法进行抽象解释,但更多限定在严格的解释、而不是续造的层次,因此只能严格依照宪法或宪法性法律规定的管辖权被动地行使宪法解释权力。[14]
  综上,中国的《宪法》与相关宪法性法律,构建了一个权力机关依靠提案议决但又不同于普通法律解释的工作程序,这种提案既可以由外部国家机关行使,也可以由全国人大及常委会自身行使,既具有个案导向的、防御性的解释特征,也具有抽象的,形成性地解释乃至续造宪法的特征,(点击此处阅读下一页)

本文责编:刘亮
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文章来源:中国宪政网
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