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汪玉凯:从习近平治国使命看全面深化改革

更新时间:2015-08-14 09:24:34
作者: 汪玉凯 (进入专栏)  
虽然表面上看缩小了地方政府征用土地的范围,限制了政府的一些权力,但这个问题的根本性解决,要依靠推动包括财政转移支付制度、培植地方政府财源、合理划分中央与地方事权和支出责任等重大财税制度的改革。如果没有这些条件,想改变地方政府过度主导经济发展的冲动是很困难的。

   最后,注重阻碍转型发展的联动改革,出台相关的配套政策。从我国以往转型发展的教训看,孤军独战、缺乏配套举措,是一个关键性问题。比如“十三五”期间,有关的政府改革、金融改革、财税改革、国企改革、收入分配制度改革、投资体制改革、土地户籍制度改革、城镇化等,都将是重点领域。但如何防止这些改革单打独斗,形成合力,为促进经济转型发展提供保障,就很重要,也很关键。因此,注重转型发展改革的整体协调性、配套性,就成为一个重要问题,必须引起我们的高度关注。

   第二,促进经济转型发展,要确立创新驱动的价值导向,特别是要树立互联网思维。正像前面分析的那样,未来再靠传统的要素驱动经济发展肯定会越来越困难,而在注重消费驱动的同时,把创新驱动放在突出地位,势在必行。政府在这一过程中,最重要也许不是直接去当“运动员”,而是要当好“裁判员”,更加注重营造创新的环境,搭建公平竞争的平台,制定相关的规则等。

   与此相联系,不管是政府,还是企业、社会,都要树立互联网思维,并将此看作促进经济转型升级的新的催化剂和新的动力。在这方面,中央的大政方针已经非常清晰,值得关注。比如中央提出的“没有信息化就没有现代化”“中国要由网络大国走向网络强国”等,都强调互联网对促进经济社会发展的巨大潜力。从十七大的“五化并举”“两化融合”,到十八大的“四化同步”,即工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,明确地告诉我们,要改变中国传统的经济结构,特别是优化产业结构,实现传统产业的升级换代,一定要树立互联网思维,善于运用信息网络技术特别是大数据、云计算、移动互联网和物联网等对传统产业进行改造。所以有人说,互联网几乎可以和任何产业相结合,不断衍生出许多新的业态,产生许多新的创新动能,这对促进经济发展方式的转变无疑会产生深远的影响。

   从我国目前实际状况看,互联网经济的发展喜忧参半。我国的消费互联网可以说已经走在世界的前列了。目前全世界共有20个最大的门户网站,我国已经占了5席:百度、阿里巴巴、腾讯、新浪、搜狐;全世界共有十大互联网企业,中国占了3家,华为、中兴通信、联想。我国2014年网购人数已经超过3.5亿人,网购的金额达到2.5万亿;电子商务的交易额已经超过13万亿。

   相比之下,我国的产业互联网还相对落后,特别是明显落后于发达国家。目前世界正在兴起产业互联网4.0,所谓4.0无非是用现代互联网技术,特别是前面提到的大数据、云计算、移动互联网以及物联网等新技术,提升改造传统加工业,由过去集团式、规模化的大生产,转向按需定制、满足个性化需求的精细化、智能化生产。这有可能从根本上颠覆传统的生产手段和方式。

   可见,在这个方面我们一定要确立互联网思维、创新思维,改造中国的传统产业,促进经济发展方式的转变和结构的优化。而这方面真正的潜力和动能也许不一定都在政府,而在市场、在民间。

   政治体制改革需要创新驱动。在全面深化改革的决定中,有关政治改革方面的内容也很丰富。包括加强社会主义民主政治制度建设,行政体制改革,转变政府职能,推进法治中国建设,强化权力运行制约和监督体系等。在推进政治体制改革的过程中,除了简政放权、深化行政审批制度改革外,笔者认为中国政治体制改革在坚持社会主义方向的前提下,需要创新驱动。

   第一,要确立“三清”“四权”的政治改革目标。所谓“三清”,是指干部清正、政府清廉、政治清明;所谓“四权”,是指废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权。

   干部清正、政府清廉、政治清明是党的十八大提出的重要概念,不仅在当前具有很强的针对性,而且也是政治体制改革必然追求的目标。干部清正、政府清廉、政治清明,三者并不是平推平列的,而是有着深刻的内在逻辑关系的。在这三者中,干部清正应该是后两者的前提。因为党政机构的公职人员,是行使公权力的主要载体,特别是担任各级领导职务的领导人员,更是其中的核心。我们现在大约有700多万党政公务人员,其中县处以上领导干部大约有30多万。如果所有公职人员、特别是各级领导干部能够正确地对待权力、金钱,有起码的道德约束,像十八大报告中所说的做到“清正”,那么政府的清廉就有了基础。当然,政治清明还有更广阔的内涵。一个清明的政治,不仅要有官员队伍的清正、政府的清廉这些基本的要件,还要有良好的社会秩序,甚至公众对政治制度、社会公平正义的认同感等,但不管有多少要件,官员队伍的清正,仍然是最前提、最根本性的。可见,把“三清”作为政治体制改革的重要目标,在一定意义上说,也为改革找到了一个重要抓手。

   “废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”的改革目标,一方面反映出目前中国政治生活中存在的某些突出问题,需要着力加以解决;另一方面通过确立这样有号召力的改革目标,能够唤起民众的改革热情,支持改革,参与改革。从特权本身来看,这方面的问题是公众最为关注的,也是社会普遍诟病的。尽管在过去的改革中,我们也做出过许多努力,但形形色色的特权非但没能得到有效遏制,甚至有愈演愈烈的趋势。十八大后中央政治局做出的转变作风的8项决定,之所以在社会上产生如此广泛的影响,也证明了这一点。如果我们能在此基础上,进一步举起废除特权的旗帜,全面清理不合理的特权,并予以果断废除,建立严格的制度,不仅为国家机器的正常运转提供保障,也对规范官员的待遇、约束官员的行为产生积极影响。从弘扬民权来看,实际上就是要最大限度地保障人民当家作主的权力主体地位,不断拓展和扩大人民行使管理国家事务、公共事务的途径和范围。这方面在党的十八大报告中有很多重要的论述和规定,要把这些规定落到实处,如果离开包括完善人民代表大会制度、协商政治制度、基层群众自治制度以及保障司法公平公正的司法制度等方面的改革,是很难想象的。从约束公权来看,这可能是在像我们这样的一党执政体制下,最具挑战的难题之一。应该说,这些年来,我们一直在加大反腐败的力度,也惩处了大量的违法乱纪的党政官员,但是公权滥用、权力寻租、贪污腐败的问题并没有得到有效控制,甚至有不断泛化、蔓延的趋势。因此,如何构建一个权力运行的环境,探索有效约束公权的制度框架,已经刻不容缓。从发展的视角看,如果我们不建立这样的制度,这个体制就一直会处于民众的巨大质疑之中。从保护私权来看,这是政治体制改革中必须认真研究和重视的一个重要领域。如果国家治理中不能清晰界定公私的界限,甚至混淆二者的界限,就会造成严重的后果。既然我们选择了市场经济,既然宪法中已经确立了包括保护私人财产在内的保护私权的法律原则,那么公共治理就必须遵循这一原则。换句话说,现代法治的实质,说到底首先要依法约束公权,其次就是要依法保护私权,在我国,就是要通过法律最大限度地保护人民群众的政治经济和社会利益,任何用公权力侵害人民利益的行为都要被追究、被惩罚。从这个意义上说,依法治国只有确立这样的法制理念,才不会走偏方向。

   第二,推进党政联动的治理体制创新。比如,在现行体制下如何通过改革顶层方案的设计,全面实施依法治国战略,构建一种共产党执政领导的、有效的、有为的体制框架就很重要。在笔者看来,中共执政体制下中央和地方可以采取差异化的制度形式,找到中央和地方的关键环节进行变革,不一定都要上下同构,这样也许更有利于国家长治久安,有利于国家治理现代化。

   从中央看,最根本的是要保证国家最高权力交替的法治化、制度化、规范化,这是关乎中国长治久安的最核心问题。要在总结过去经验基础上,在维持现有中央权力整体格局的前提下,大胆创新,长久保证国家最高权力交替的法治化、制度化,使之平稳交替,不对社会造成重大影响。而在最高权力结构内部,可以通过制度创新,建立权力运行更加清晰、责任更加明确的责任体制,防止权力由于过分分散导致的各自为政的弊端。与此同时,要创建在共产党一党执政条件下的最高权力结构制约机制和纠错机制。

   在地方,可以考虑实行党政融合的体制。比如省以下可以考虑构建党政一体化的体制架构。比较可行的操作思路是:市县委书记不宜再兼人大主任,因为一旦兼人大主任以后,就等于把人大这个监督系统的作用大大弱化了。人大主任应由人大选举出的领导人独立担任。但是市县委书记、市县长可以由一个人来担任。其产生的办法是:通过“三条线”选举出“一把手”来。

   首先,坚持党管干部原则,党委要推荐合格的书记候选人,可以推荐4到5个书记的合格人选,到市县党代会上发表演说,谈谈当书记以后的工作设想,然后让党代会代表投票选举。得票多的前四位或者前三位到市县人大竞争市县长,这几个通过党代会认可的人,都可以当市县长。在人大会上,最后谁当选市县长,谁就是市县委书记。这样“三条线”选举出一个“一把手”,既体现了党管干部原则,也体现了党内民主和人民民主。

   其次,让“一把手”有组阁权,由“一把手”提名各部门领导,经人大批准,“一把手”要负连带责任。与此同时,将现有的党政机构整合。广东顺德如此做了十几年,经济总量比青海、宁夏两个省还多,它的党政机关共设置了16个部门,党委6个,政府10个,多数都是两个牌子一套人马,如宣传部和文化局整合,组织部与人力资源和社会保障局整合等。这样不仅仅能够大大减少人员数量,提高效率,还能使我们的治理体系更加符合共产党的执政使命和领导地位。

   最后,纪委和人大是两条线,纪委垂直领导后,不受本级党委书记制约,可以监督书记;人大主要监督市县长。两条线,实际上都在监督一把手。这样我们就能够从根本上改变重要官员选拔的机制,也能够比较容易解决主要领导只向上负责、不向下负责的问题,从而比较好地解决拼资源、拼环境的问题。

   第三,把建设法治政府作为政治体制改革的重要内容。党的十八届四中全会制定的依法治国的重大战略,开启了法治中国建设的新时代。在法治中国建设中我们面临很多任务,但在笔者看来,首先要把法治政府建设放在更加突出的地位。因为依法治国、建设法治国家和法治政府,都是新的历史条件下我国民主政治建设的重要内容,也是政治体制改革的重要组成部分。

   首先,法治政府的本质是约束公权力,这是当前我国政治体制改革必须要解决的重大问题。如何有效约束公权力,防止公权力滥用,是我们面临的一项重大难题,这些年来腐败在一些地方蔓延,已经说明了这一点。而建设法治政府有可能成为我们约束公权力最重要的途径。

   十八届四中全会提出法治中国建设的内在逻辑是:通过依法治国、依法执政、依法行政,构建法治国家、法治政府和法治社会。而法治政府可以说是连接法治国家和法治社会的桥梁和纽带,只有法治政府建设好了,法治国家才有基础。

   法治政府的本质说到底是要约束公权力。法治政府第一位是治官,第二位是保护公民权益,第三位才是治民。因此,法治政府又集中体现出“法无授权不可为、法定职责必须为”的价值理念和刚性导向。这无疑对我国在政治体制改革中构建约束公权力的制度笼子,具有重要意义。

其次,法治政府建设要突出依法决策、严格执法等关键环节,这两者都集中地体现着社会的公平和公正。在法治政府建设中,依法决策是前提,如要建立严格的决策程序,包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等;建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。只有这样才可能反映公众的诉求,保障决策的公共利益属性,结束一些领导干部拍脑瓜决策的时代,避免由于决策失误导致的巨额损失。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》
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