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汪玉凯:从习近平治国使命看全面深化改革

更新时间:2015-08-14 09:24:34
作者: 汪玉凯 (进入专栏)  
重构中国的发展方式。新一届中央政府不断完善发展方式的战略部署,使其尽快取得成效。其中最令人鼓舞的,就是提出“市场决定论”,并按照这一思路重构政府与市场、政府与社会的关系,这对未来中国经济的平稳健康发展无疑具有重要战略意义。

   与习近平治国理念和治国使命相对应的是他的治国策略:一是“严党、严军,反贪、治吏”并重。十八大后,中共不断采取重大举措从严治党、从严治军,对贪腐采取高压举措绝不手软,重拳出击治理官场,在党内、军内、官场掀起巨浪。

   二是“法治、德治”并行。如党的十八届四中全会专门研究依法治国的问题,并制定出全面推进依法治国的路线图。与此同时,习近平也十分重视以德治国的实施。在选拔人才时,强调要德才兼备、以德为先。

   三是“传统和现代融合”。在十八届三中全会上制定出的全面深化改革路线图里,把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,作为二次改革的大目标,足以说明他所具有的现代治理思维。但同时,他又不断在中国深厚的传统文化中寻找治国理政的精华,使之与现代国家治理理念融合,如中国历史上的“修身、齐家、治国、平天下”、儒家文化中的仁、义、礼、智、信等,都被他高度推崇,并将之运用于治理国家的实践中。

   全面深化改革的目标与战略。通过上面的分析,我们对由习近平主导制定的《决定》中确立的改革总目标,就不难理解了,这就是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。这个大目标的确立,不仅仅意味着以习近平为代表的最高领导层接受了现代国家治理的基本理念,而且决心通过全面深化改革,使这个目标得以实现。那么,“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体制和治理能力现代化”究竟有什么战略意义,以及它的科学内涵是什么呢?从其战略意义来说,第一,规定了国家治理体系和治理能力现代化的政治方向,即完善和发展中国特色社会主义制度,如果离开这个基本前提,这个现代化就有可能走偏方向。第二,导入了一种新的理念和价值。一般来说,从管理到治理,大体有五个方面的区别或者差异。一是管理主体由单一转向多元:在传统的管理形态下,国家管理的主体只能是拥有公权力的党政机构,而在治理形态下,除了党政机构之外,社会组织、企业乃至公民个人都可以参与到公共治理中来;二是管理向度发生了变化:在传统管理形态下,管理向度主要是自上而下的,权力行使是单向的,而在治理形态下,管理向度是双向的,也就是上下要互动,要倾听社会、民众的呼声;三是管理的公开性和透明度是不一样的:在传统管理形态下,公共权力的行使不公开,或者透明度很低,但在治理形态下,就要使公权力运行在阳光之下,提高其公开性和透明度;四是管理的方式和手段也是有差异的:在传统的管理形态下,主要靠法律、行政手段,排斥市场手段,而在治理形态下,也可以适度借助一些市场手段,如政府向社会购买服务等;五是对结果的评价也不尽相同:传统的管理注重过程,不太关注结果,而治理更强调要以结果为导向建立绩效评价体系等。

   第三,确立了其内在的逻辑。按照笔者的理解,国家治理体系和治理能力现代化,实际上有两个内在结构,一个是体系的逻辑结构,一个是能力的逻辑结构。就前者而言,笔者以为至少应该包括五大体系:即国家治理的组织体系、制度体系、法治体系、价值体系以及政策体系,也就是说要通过改革,使这五大体系都能够走向现代化;从后者来看,也应该至少包括五种最主要的能力:如国家的决策能力、执行能力、应对危机能力、驾驭市场经济的能力以及公共服务的能力等。而所有这些能力最终都将聚焦到整个国家公职人员队伍本身。如果这支公职人员队伍的整体素质和道德修养不能有效提升,国家治理现代化就可能是一句空话。

   第四,明确了检验国家治理现代化的三个最终标准。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化,并不是一个简单的口号,也不应该是一个虚无缥缈不可捉摸的目标,而是要有实实在在的检验标准,这就是:要让创造财富的各种源泉涌动;让社会活力能够得到释放;让改革成果被全民共享。如果达不到这三个目标或者标准,就不能认为国家治理体系和治理能力的现代化目标实现了。

   全面深化改革要突出四大核心议题。从中央深改组成立后前后十次会议的整体部署来看,全面深化改革将集中在四个核心议题展开:

   核心议题之一:重构政府和市场关系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府的作用。

   要发挥市场决定作用,主要解决两个问题:一是政府要向市场放权;二是要开放市场;三是要加大国有企业改革力度。从开放市场来看,改革中的很多选项几乎都与此有关。包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、构建公平的市场竞争环境。从政府向市场放权看,一共有五大举措,比如减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证,减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。其目的,就是要降低市场门槛,鼓励社会成员创业。发挥市场在资源配置中决定作用的同时,还要更好地发挥政府的作用。也就是说政府必须在市场决定论的基础上,发挥宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等职能。从加大国有企业改革力度看,包括出台国有企业改革方案,重点发展混合所有制经济,打破垄断,政府由管资产逐步转向管资本以及改革国有企业内部领导体制等。

   十八届三中全会后,围绕正确处理政府与市场的关系,进行了一系列探索和改革,但由于这个问题事关重大,仍然需要不懈地推进和努力,可以设想,在未来的改革中,政府与市场关系的处理和调整,是全面深化改革最重要的核心议题。

   核心议题之二:全力保障民生,维护社会公平正义。

   党的十八届三中全会推进的60项改革,有18项和民生有关。因此,全力保障民生,就是要最大限度地体现社会的公平和公正。

   具体来说,首先要加大对民生的投入,加大与民生有关的体制机制改革的力度。比如《决定》中提出与民生相关的改革,目标都非常具体。取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别,这项改革涉及120万家事业单位,3千多万在职人员,还有8百多万离退休人员。再如医院改革,不能以药养医,医药要分家;教育改革,要保证教育公平公正,改革基础教育,减少考试科目。在社会保障方面,提出养老制度要“并轨”,而且在2014年底,中央已经正式出台文件,迈出关键一步。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。再比如,要建成统一的城乡建设用地市场,让农民的建设用地在市场上与国有土地同权同价竞争,让农民有更多的财产性权利。最近中央已经选择了30多个地方进行这方面试点。可见,这次改革很重要的一个着眼点,就是要让公平正义的光芒照耀在农民这个最大的弱势群体身上。

   核心议题之三:用法律构建制度笼子,用制度管人管权管事。

   中国的现有体制有很多优势,比如说,我们可以集中力量办大事,一方有难,八方支援。但是中国现行体制最大的软肋,就是约束公权力的制度相对薄弱。从表面上看,我们监管公权力的主体不少,至少在体制内就有六个之多,如纪委、监察、审计、预防腐败、反贪和巡视,但是对“一把手”,一个地方的主要领导人,是很难真正发挥监督作用的。比如“一把手”腐败问题,边腐败边提拔的问题如此之多,值得反思。鉴于此,《决定》加大对公权力的制度监督力度,如对纪检监察体制进行大幅调整,同级党委无权任命同级纪委主要领导人,巡视制度广覆盖,试图用法律构建制度笼子管人管权管事。与此同时,要创造条件让人民有监督权,通过构建权力清单、责任清单,保障权利行使的公开透明,从而实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标。在司法领域,为了防止司法腐败,《决定》规定省以下的司法机构将实行垂直管理,所有这些改革都在紧锣密鼓地推进之中,毫无疑问也是下一步全面深化改革的核心议题之一。

   核心议题之四:加大党政自身改革力度,提高公信力。

   转变作风、降低三公消费、反对四风、公开透明等都是这一改革的主要内容。特别是中央八项规定颁布后,产生了广泛影响,正在从根本上遏制官场长期形成的种种顽疾。比如现在对官员治理越来越制度化了,出台了党政机关节约条例、八项规定、反四风、严格清车、清办公室。这些对重建中国的官场、规范公务人员的从政行为将产生深远影响。

  

   全面深化改革的重点任务

   经济体制改革要为转型发展提供持久动力。经济改革是全面深化改革的重中之重,涉及的内容极为广泛,如坚持和完善基本经济制度、完善现代市场体系、健全宏观调控体系、深化财税体制改革、金融体制改革、推进城乡一体化以及构建开放型经济新体制等。但在笔者看来,所有这些改革,都必须紧紧围绕促进中国未来经济转型发展这个大前提展开,并为转型发展提供持久的动力。

   第一,适度收缩政府经济职能,为经济转型发展提供体制保障。政府在经济活动中应该扮演什么样的角色,是一个世界性难题。但从我国二十多年市场经济的实践看,即使我们选择政府主导型的市场经济模式,政府在经济活动中也不能大包大揽。另一方面,按照十八届三中全会提出的市场在资源配置中发挥决定性作用,积极发挥政府的作用,那么就要按照这一思路,重新配置政府的经济职能,改变过多靠权力、行政手段配置资源的状况。因此,调整政府的经济职能,特别是要敢于从一些领域中逐步退出,更好发挥市场的作用,应该成为“十三五”转型发展的重中之重,也应该成为政府转型的关键所在。

   这意味着,政府除了在制定公共政策和规则、加强市场监管和社会管理,提供基本公共服务、保障公平正义方面要大有作为之外,在经济活动中的角色可以进行一些必要的调整,特别是敢于主动退出一些领域,把某些主导经济发展的动能更多地让位给市场和社会。如果说这个判断能够成立,那么就要进一步研究如何改变政府过于主导经济的转型问题了,并为逐步退出创造条件。

   首先,政府要进一步简政放权,减少行政审批,打造简约型政府。具体说来,要围绕构建“四张清单一张网”的思路,对政府管理经济的角色进行改造。所谓“四张清单一张网”,就是政府的权力清单、责任清单、企业的负面清单以及政府公共财政专项资金使用清单,同时构建政府社会管理和公共服务网。浙江省在全省打造“四张清单一张网”的过程中,就很有创意。比如政府的权利清单,先让各个政府部门将所有权力逐项上报,然后通过专家组及编制、法制部门联合进行多轮审查和评审,经过几上几下,最后将省政府各部门的一万两千多项权力减少、缩减为四千多项。再加上责任清单和企业的负面清单以及财政专项资金的使用清单,大大规范政府权力行使,减少了政府对企业的过多干预。其次,要加大国企改革的力度。改变政府过于主导经济发展的格局,还有一个关键性问题,就是要减少政府对投资的依赖。而这个问题的深层原因,又与国有企业过度涉入竞争性领域有关。因此,加大对国企改革的力度,就显得非常重要。关于这个问题,早在1998年的行政体制改革中,国家就曾提出要让国有资本逐步从竞争性领域退出的思路,但后来实施得并不理想。尽管国有企业的总体数量大大减少了,但是在竞争性领域的垄断、贪腐等问题长期困扰着政府。十八届三中全会提出未来主要是混合所有制主导,也意味着要对国有企业进行一系列大的改革,只有改革相对到位,才可以为民营经济的发展提供更大的空间,也为政府适度收缩经济职能,退出某些竞争性领域创造条件。

再次,财税改革要到位。我国政府在主导经济发展方面表现出的强势,还与地方政府这些年来过度依赖土地财政有关。十八届三中全会后提出的土地户籍制度等关键领域的改革,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》
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