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劳凯声:试论中小学校与未成年学生法律关系

更新时间:2015-08-12 16:29:17
作者: 劳凯声  
学校与学生或其家长之间确实存在着市场的自由交易行为,如学校实施的某些国家教育标准之外的项目,如提供膳食、寄宿、后勤,以及业余时间开展的特长培养、学习辅导活动等,都可以看成是一种服务,因为国家规定的教育标准中没有把这些内容规定为法定的教育教学的一部分,因此学校向学生所提供的这些项目应视为一种有偿服务,所构成的关系应视为一种基于自由交易的契约关系。但是这种观点不宜推而广之,把学校与学生或其家长之间在特定条件下形成的契约关系推广为学校领域中的一种普遍关系。

   (二)从公法关系出发理解的中小学校与未成年学生关系

   1.行政法律关系说

   持这种观点的学者认为,国家举办的学校与其学生的法律关系从性质上说,应属于行政法律关系,具有非自治的性质。也就是说,这类法律关系的设立及其要素(包括主体、客体和内容)不取决于当事人的意思表示,而是取决于法律的直接规定。国家举办的学校与其学生之间的关系是领导和被领导、管理和被管理的行政关系,是一种行政法律关系。[3]

   由于这种观点过于强调学校与学生关系的主从性质,因此许多人认为,虽然学校与其学生之间构成的是一种行政法律关系,但学生在任何情况下均属权利主体,其宪法上的基本权利应受保障,因此在学校的教育与管理过程中,凡涉及有关学生基本权利的,不应排除“法律保留原则”的适用。至于学校中哪些事务必须由法律保留,则应视其对基本权利的实现是否重要来判断,即学校在对学生进行具体事项的管理时,虽无法律授权,但只要不涉及学生的基本权利,则在其职权范围内也可作出具有行政性质的决定,因此使学校与学生之间的关系具有了行政法律关系的特征。

   2.特别权力关系说

   公法上的特别权力关系说是大陆法系国家说明学校与学生关系的一种理论。这种理论立足于提高公共服务的效率并满足社会需要,为此公立学校被界定为一种不同于企业法人和单一民事主体的、负担特定目的、提供专门服务的行政组织。特别权力关系说认为,学校与学生之间的关系与大陆法系国家公务法人与其利用者的关系非常相似,因此在理论上可归于特别权力关系。[4]在大陆法系国家,公务法人制度产生于依法行政的早期,是为了使行政机关免于法律保留的拘束,使其得以在高度自由的状况下完成其特定的任务而设立。随着国家任务不断扩充,国家负担的给付行政大量增加,有些任务具有特殊性和技术性,为了执行方便,就成立专门的公务法人,由其来执行任务。[4]公立学校的特别权力性质决定了学校与学生之间的关系不同于平等主体之间的法律关系,而是一种公务法人与其利用者之间的公法关系。这种关系根据是否出于公务法人的利用方式可将其分为任意利用关系和强制利用关系,根据权力的内容又可以分为一般权力关系和特别权力关系。学校与其学生之间虽然也存在一定的支付费用、提供服务的关系,但仍不应视作普通民事关系,因为学校发布的有关学校内部组织和管理的规定都属内部行政措施,如禁止学生在校内佩带某种徽章、禁止穿着某种服装,规定请假制度等等具有纪律处分性质的决定,因而这一关系具有强制利用的色彩。又由于这些决定一般排除司法审查,因而形成了不同于一般权力关系的特别管束关系,作为相对一方的学生并不因为其交纳了必要费用因而可以不服从学校的命令和指挥,即便对学校的处理不服也不得提起诉讼,因此是具有特别行政权力因素的公法关系。

   但是学校的这种特别权力关系在学校的发展中引发了许多问题,因为在当前的教育改革发展中,学校的法律地位已经有了根本性的变化,经过一个权力的再分配过程,学校已经逐步获得了较大的自主权,并且确定了学校的民事法律地位。因此学校在许多情况下已经不再以行政权力行使者的身份出现。然而特别关系的存在却使学校与学生之间产生了严重的不平等。因为与一般的权力关系有程度上的不同,公务法人对其成员和利用者享有特别的支配权力,只要是为了达成行为目的,允许特别权力人(公务法人)为相对人设定各种义务,如公立学校对学生所作的纪律规定等。对这种限制相对人有忍受的义务。因此,把学校与学生之间的关系确定为特别权力关系,显然与当前教育体制改革的发展趋势相悖。并且,从实践看,由于不能保证学校在行使权力时得到必要的制约,不能明确地界定特别权力强制利用的界限,其结果不仅不能有效地调节学校与学生之间的关系,反而导致一系列纠纷的发生。

   (三)从复合法律关系出发理解的中小学校与未成年学生关系

   1.民事关系与行政关系并存说

   这一观点认为,学校与学生之间的法律关系兼有民事法律关系与行政法律关系的性质。学校与学生之间除了表现为公务法人与其利用者的关系,具有公法的性质之外,在某些情况下也会表现为平等主体之间的法律关系,因而具有私法的性质。至于学校与学生的法律关系在何种法律环境下具有何种性质,这取决于学校在具体法律环境中的身份和地位。如果学校以公务实施者的身份出现,那么,与其利用者学生之间的关系就属公法上的关系,即行政法律关系;反之,如果学校以民事主体身份出现,则与其利用者之间的关系应属私法关系,即民事法律关系。[4]学校为了保证教育教学活动的正常开展,促进学生向社会要求的方向发展,必须对学生进行有效的组织与管理。学校对学生的这种组织和管理无论是通过制度,还是通过教育的权威,所形成的都不是平等自愿的法律关系,而是具有行政性质的法律关系。学校对学生的这种组织和管理是基于法律的或行政的授权而产生,构成的是行政法意义上的行政法律关系。[5]

   2.公法契约关系说

   这种观点认为学校与学生的关系虽属公法关系,但这一关系应建立在国家和学生基于共同教育目的的对等地位基础上,因此可理解为依合意成立的公法上的契约关系。建立于这种契约之上的学校与学生关系就是一种对等的权利义务关系。学生接受学校教育是宪法保障的权利,而非学校所有的支配性权力。学校所具有的决定权不是行政权力,而是学生同意下所构成的一种教育自治关系。公法契约虽可排除国家公权力对教育的介入,但仍须遵守依法行政原则。因此,在教育关系内部,学校与学生的行为仍然不得违反宪法、法律和一般法律原则,一切纠纷应由行政法院审理裁判。

   以上讨论的都是公立学校与其学生之间的关系问题,非公立学校与其学生之间的关系一般都是由具有民事性质的合同来调整的。如在德国,非公立学校与其学生之间的法律关系是一种有条件的民法合同关系。在美国,非国家举办的学校与学生及其监护人之间的关系是由合同法调整的。由此可见,两者之间的关系一般属于民事法律关系。在我国现行法律体系中,非公立学校属于民办非企业单位,是一类非公立的公益性机构,在发生了学生伤害事故时,一般都把二者关系归为民事法律关系,适用民法侵权法来加以调整。

  

   二、中小学校与未成年学生构成了特殊的教育法律关系

  

   本文认为学校与未成年学生之间所构成的是一种在教育与被教育、管理与被管理的过程中产生的权利与义务关系,可称为教育法律关系。把这一关系单独列为一类法律关系,有助于准确地理解和把握学校与学生关系的公法性质;有助于协调这对关系,保证学校教育教学活动的正常进行和学生身心的健康发展。教育法律关系是学校教育机构依据国家的教育方针和教育教学标准,依法实施教育教学活动的过程中产生的关系,这一关系既不同于一般的民事法律关系,也不同于传统的特别权力关系,而有其自己的法律特征。由于教育法律关系的权利和义务都是由《教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》明确规定的,因此学校的这些权利与义务具有典型的公法特征。在这些权利和义务规范中包含了学校教育机构对未成年学生人身的教育、管理和保护职责,因此学校的这种职责应属于学校教育权的一个组成部分。学校在履行自己的法定职责时如果由于过错伤害了学生的身体,所构成的法律关系应当界定为侵权法律关系,适用侵权行为法进行调整。

   (一)《学生伤害事故处理办法》对学校与学生关系的规定

   如前所述,2002年以前,在有关学生伤害事故的纠纷中,人们一般都把中小学校视作未成年学生的监护人,其主要理由是,家长送孩子上学,就是把孩子交给了学校,这意味着家长已经将学生在校期间的监护职责转移给了学校。因此发生在中小学校的学生伤害事故,学校必须承担相应的责任。教育部2002年发布的《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》),参照了近年来围绕中小学校学生伤害事故而发生的各种争论和诉讼,明确规定“学校对未成年学生不承担监护职责”。这一规定不仅使此前有关学校与学生之间权利关系的争论有了定论,也为处理学生伤害事故问题定下了基调。《办法》以政府规章的形式作出的这一规定意味着未成年学生在校期间,家长的监护人身份并未变化,因此要为自己孩子的侵权行为承担替代责任,适用无过错责任原则。即使监护人并未疏懈其监护职责,或已尽了相当的注意义务,而仍不免发生损害的情形下,《民法通则》第133条第1款对此仍然规定:“监护人尽了监护职责的,可以减轻他的民事责任。”由此可见《办法》规定学校不对学生承担监护职责是有民法的依据的。同时《办法》也明确了学校对未成年学生所具有教育、管理和保护职责,即如果未成年学生在学校期间受到伤害或者给他人造成损害,学校在教育、管理和保护方面确有过错的,则应当承担相应的责任。这一过错责任原则的规定,为有关事故责任的认定设立了一条明确的法律准绳。

   《办法》的出台澄清了中小学校与其未成年学生之间关系的模糊之处,揭示了这一法律关系的特殊性。事实证明,正确地理解和调节中小学校与其未成年学生的法律关系有助于为学校和教师松绑,让他们可以按照教育工作本身所具有的特点去做好人才培养工作。对于家长而言,《办法》在一定程度上解除了他们的后顾之忧,通过办学风险的社会化,缓和了由学生伤害所造成的学校与学生及其家长之间的矛盾。《办法》对中小学校与其未成年学生法律关系的调整方式不仅取得了学界的认同,而且得到了2009年7月1日实施的《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)的肯定,该法把学生伤害事故的学校侵权责任与监护人责任分列,对学校侵权主体的责任构成依据未成年学生的年龄作了过错责任的规定,而对监护人则延续了《民法通则》的无过错责任。这种侵权责任的类型化区分有利于平衡学校、学生及其家长之间的权利、义务,使权利救济与责任归属处于一个比较合理和适度的范围。

   (二)中小学校与未成年学生关系的特殊性

   中小学校对其未成年学生的人身保护职责与监护人对被监护人的人身保护职责有着根本的不同。前者是公法规定的中小学校基于教育权的教育、管理和保护职责,而后者则是民法规定的监护人基于亲权的监护职责。两种职责尽管在内容上有着某种相似之处,但性质却完全不同。首先,监护人的监护职责是一种私法上的规定,是亲权的一个组成部分;而学校对未成年学生的人身保护资格则并非来自于私法的规定,也并非来自于监护人私权利的转移或者监护人的委托,而是来自于《教育法》《教师法》《未成年人保护法》等公法的规定,因此是学校教育权的一个组成部分。监护人与其被监护人之间构成的是民事法律关系,受民法的调整;学校与其未成年学生的关系不是民事法律关系,而是一种特殊的、具有公法性质的法律关系,是基于学校的教育、管理职责而成立的一种教育和管理关系。在责任归属和利益分配上监护人适用的是无过错责任原则,而学校适用的则是过错责任原则。

由以上分析可知,中小学校与未成年学生之间的法律关系是由中小学校的特殊活动要求所决定的。学校依据国家的教育方针和教育教学标准,依法实施教育教学活动,与其学生构成的是一种公法关系。然而中小学校与其未成年学生之间的这种关系事实上具有复杂的性质,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lijie
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文章来源:《教育学报》(京)2014年第6期
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