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毕素华:官办型公益组织的价值突围

更新时间:2015-08-09 22:44:43
作者: 毕素华  

   一、 体制内的破冰: 官办型公益慈善组织渊源探究

   非营利组织、非政府组织、志愿组织、公益慈善组织等社会组织的概念产生于国家与社会的剥离、公域和私域的分开。 市民社会的成长为自由主义理念下个体的人的发展和权利诉求提供了场域, 同时也为社群主义观念下公民群体利益表达和共同体精神的存续铺设了道路。 更为重要的是,市民社会成为与国家相制衡的力量,其显著特征在于“它是相对于政府而言的非官方的社会结构和过程”,而“诸如各种民间组织机构、非政府机构、中介组织、社会运动等均属于市民社会的范围。”[1]在公共选择理论视角下,公益慈善组织等非营利组织是作为对政府失灵和市场失灵的弥补和补充而存在的。虽然这种论证在某种意义上削弱了非营利组织作为一个独立的社会构成的地位和力量,但对于“官办型”的公益慈善组织来说,这种解释却是恰如其分的。

   从西方福利国家的实践来看,18世纪后期到20世纪前期,传统的慈善事业都是由私人来提供的,包括学校、医院、孤儿院、发放养老年金以及救济穷人等。福利国家出现后,“从摇篮到坟墓”的社会福利将非营利组织逼退到社会生活的边缘,政府包揽了教育、卫生保健、社会福利、最低收入保障等多领域的公共服务和公共物品的提供,非营利组织几乎无用武之地。但到20世纪80年代前后,福利国家的弊端暴露出来,“政府失灵论”广泛流行。这一理论认为,政府不是问题的解决,而是问题本身。加上由高福利政策带来的巨大财政压力,政府被迫 “回撤”。[2]在政府和市场双重“失灵”的情况下,非营利组织作为日益多元化的社会主体之一, 伴随着政府体制改革又赢得了生存和发展的巨大空间。

   而在中国“强国家—弱社会”的背景下,非营利组织的发展也经历了曲折的过程。中国传统社会从皇权主义到全能主义,一直是中央集权的权力结构和统治模式,国家 “吞噬”了社会。一方面,由于传统农业社会的政治资源呈现罗伯特·达尔所说的“累积—集中”式散布,政府几乎垄断所有的公共资源并提供绝大多数的公共服务, 形成政府主导型的、垄断的供应体制;另一方面,处于“马铃薯式”社会结构中的普通民众横向上没有形成交流互动的网络,纵向上又远离政治中心,处于边缘化状态,长久就形成对政府和官员的依附心理,使得“社会”成为“国家” 的附庸,社会利益分化不足,民间社会自我组织能力弱小。但传统中国社会也存在两类民间组织:一类是以经济上的互助互利和文化上的互友互乐为主,一般具有非权利性和非对抗性,如合会、诗社、茶社等;另一类是与王权构成制衡或对抗性的组织,包括士大夫内部的结党和民间的秘密会社,这些均属于非公开的、被禁止和铲除的对象。[3]清末和民国时期出现了学会、商会、农学会等一些处于萌芽状态的现代意义上的民间社团。但在20世纪上半叶激烈的内外战争和社会革命环境影响下,民间组织没有得到充分发展,其影响力十分有限。[4]

   新中国成立之后,全能主义政权模式并未消退。为了恢复国民经济和政治生活秩序,推动国家社会主义现代化、工业化的转型,我国确立了严格的计划经济体制,政治上高度集权,对社会实行全能式管理。到改革开放之前,在强大的政府、 集中的计划体制和频繁的政治运动下,原有的民间组织遭受了重大摧残, 许多被吸纳入党政体制内成为所谓的“事业单位”。同时,政府出面成立的 “人民团体”如工会、妇联、共青团等,是国家层面承认的某领域唯一的利益代表组织。 它们实行政府化的管理。还有一些职业团体,如文联、作协等是在政府特许下成立。政府包揽了一切公共服务职能,形成“政社不分”的格局。

   改革开放以后,随着计划经济向市场经济过渡和体制的转型,经济活动的组织方式从集中转为分散,社会组织运行机制也从单位制走向社会化。这些都释放出了较多的自由流动资源,利益分化日益加深,逐步形成了非政治领域的自主社会空间。同时,伴随着管理空间和规模的扩大、遇到的社会问题日益繁多和复杂化,政府无力独自应对。而传统行政管理体制中政府直接干预或提供公共服务的模式存在着“非市场缺陷”和“消费机制”,即由于缺乏完善健全的 “自下而上” 的公共需求表达机制,公共服务供给难以反映公众的真实需求,无法实现供给结构和需求结构的匹配协同, 导致供给不足或过剩,出现结构性失衡。[5]种种 “政府失灵”现象使得政府开始将职能从微观管理转向宏观调控,政治控制的范围逐渐缩小,社会出现了如萧功秦所说的“有限的多元化”。[6]这不仅为非营利等社会组织的产生和发展提供了空间,也产生了对各种社会组织的大量需求。随着体制改革的深入,贫富差距日益拉大、新的底层群体和利益集团逐渐形成、环境恶化问题突出、社会风险灾难的日益增多等, 这一方面需要政府进行制度完善, 提高治理能力,另一方面也需要公益慈善组织等非营利组织有效发挥聚集社会资源、 治理社会问题、传播爱心公益价值的社会功能,对社会财富的初次分配和政府转移支付的二次分配进行补充和调整。

   正如萧功秦所言,我国虽然进入了“后全能体制社会”,政府放权让利,使社会个体的原动力被激活,社会利益和阶层不断分化, 治理主体日益多元化, 公民社会力量不断成长, 但是 “中国模式的优点正是来自 ‘强国家—弱社会’ 结合的结构”。[7]在这种结构下, 现行的政治体制保留和继承了全能体制下的大部分政治资源和组织资源, 如执政党的一党领导, 党组织对社会生活领域的参与与组织渗透, 国家政权对传媒、 国家机器、 社团组织,对作为国家命脉的大中企业的有效控制等, 以此作为实现国家现代化的权威杠杆,来完成由计划经济向市场经济秩序的平稳过渡。[8]因此, 我国的改革实际是一种由国家主导的、 自上而下的强制性的制度变迁。 在这一过程中, 虽然社会产生了对公益慈善组织等非营利组织的内生需求, 但这些组织却是由国家从外部外部推动与建立的。

   自 20 世纪 90 年代中后期, 在中国政府模式与体制改革中衍生出了第一批具有强烈 “官办” 色彩的公益基金会。 它们作为政府的一种职能和社会保障体系的一部分而发展起来, 如最早成立的中国儿童少年基金会是在 1981 年由全国妇联、 总工会、 共青团等 17 个国家正式组织联合发起的; 中国青少年基金会是 1989 年由共青团、 全国青联、 全国学联和全国青年工作委员会创办的; 中国妇女发展基金会由全国妇联创办的; 中国人口福利基金会脱胎于国家计划生育委员会。 真正来自民间的大规模基金会在2004 年颁布 《基金会管理条例》 之前, 除了爱德基金会之外是非常少的。[9]

   作为一种体制内产生的外部力量, 官办型公益慈善组织是政府在市场经济条件下转变职能、 进行增量改革的产物。 在改革之初, 这些官办型公益基金会弥补了政府在资源配置和满足日益多元化需求方面的不足, 承担着在紧急状况下运用政府资源和动员社会资源的职能。 但随着市场经济的发展和公民社会的成长, 这些公益基金会由于缺乏自主性, “政府化” 严重, 内部治理的弊端凸显, 无法与政府、 企业形成均衡稳健的格局, 产生了公信力危机和身份危机。 与此同时, 民间慈善公益组织和其他非营利组织积极参与第三次分配, 对官办型公益组织形成了压力, 倒逼其进行体制转型。

   二、合法性危机: 官办型公益慈善组织存在的问题

   2011年,中国官办公益慈善组织及其活动遇到空前的公信力危机。 “郭美美事件” 使得中国红十字会成为被质疑和谴责的焦点。 这个成立已久且成果突出、 在我国政治社会格局中占有一席之地的官方公益慈善组织就此被拉进了舆论的漩涡。 此外, 河南宋庆龄基金会 “公益医保” 项目和 “发放贷款投资” 项目、 红十字会养老地产项目、 尚德公司向中华慈善总会公益捐赠事件、 部分地方强收公益慈善经费、 中国青少年发展基金会投资案等大量公益慈善组织 “失范” 事件频频发生, 导致其合法性和合理性受到严重冲击。

   我国自 20 世纪 90 年代以来成立的公益慈善组织都有一个共同点, 那就是 “官办性”, 即绝大部分直接依托于各级政府部门而建立, 与政府部门是 “一个部门, 两块牌子” 的关系, “其组织结构趋向行政机构, 人员构成趋向官僚编制, 资金构成趋向财政拨款, 运作管理趋向科层结构”, 从而 “形成对上负责、 脱离民众的官办色彩”。[10]

   具体而言, 在管理和运行模式上, 官办型公益慈善组织并没有形成一种网络式、 扁平化的组织结构, 其管理也没有实现作为一种非营利的社会组织所应该有的灵活和高效。 因为其脱胎于政府部门, 是政府部门某种职能的延伸或分化, 因而无论是管理模式还是制度规范基本都以政府行政规则为准, 建立了官僚科层制的组织结构和运行机制, 且日益呈现出邓国胜所说的 “普遍缺乏责任机制和社会公信度,缺乏竞争机制和效率, 缺乏组织能力和持续性”。[11]

   在人事安排上, 本质上作为独立于国家和政府的非营利组织, 公益慈善组织应当具有自治性和自主性, 在人员的任免、 调动、 职责分工上都不依赖和模仿政府。 但是, 在双重管理体制下, 公益慈善组织受到登记管理机关和业务主管单位的行政制约, 成为事业单位一个新的管理层次, 甚至成为政府或事业单位精兵简政的缓冲区, 许多官办型公益慈善组织的主要负责人都是政府官员, 由原党政部门或人民团体的离退休人员担任, 或由现任领导兼任。 比较典型的如宋庆龄基金会, 它是由中央书记处直接下达命令成立的, 属副部级单位, 其工作人员的录用和考核按国家公务员标准, 薪酬发放也是由政府财政进行支出。[12]虽然法律赋予了这些公益慈善组织以独立的法人地位, 但实际上是政府掌握着它们的重大人事任免和调动权力, 进而控制和影响其决策机制, 导致这些组织缺乏自主决策能力, 在很大程度上成为政府部门和业务主管单位的附属物。

   在公益产权上, 公益慈善组织的产权也产生了异化。 公益产权是对 NGO 赖以存在和发展的产权基础的一种解释。 贾西津认为, 公益产权是一种区别于私人产权和国家产权的产权形式, “公益财产是公益产权的存在形式, 其主要来源除了包括各种形式的社会捐赠和志愿服务以外, 还包括各级政府通过拨款、 补贴、 委托和政府采购等形式提供的公共资金, 包括非营利组织以减免税等形式获得的各种收益等”。 作为非营利组织, 公益慈善组织尤其是基金会, 其主要财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源, 因而其产权基础应当是基于捐赠等公益资源的公益产权。 但是, “当一个非营利组织的资金较长期且大量来源于少数捐赠主体甚至唯一的一个主体时, 由于少数集中的委托权易形成捐赠者对产权的刚性约束并有可能提出一定的利益诉求, 从而导致形式上的三权分离被实质上的产权控制所取代”。[13]我国官办型公益慈善组织是在政府主导的强制性制度变迁和公民社会力量尚且弱小的情况下产生的, 其费用特别是启动资金基本来自于行政部门或主管单位的拨款, 其运行过程中所需要的人力、 物力、 财力及智力资源, 都依靠行政部门或主管单位给予支持。 因而中国的官办型公益慈善组织, 主要是基金会, 在成立之初使用的资源, 无论是有形资产还是无形资产, 基本都是国有的, 即使改革之后大多数组织的情况仍是如此。 这种财政资金和产权的控制使得政府部门牢牢扼住公益慈善组织发展的脉搏, 堵塞其独立自主发展的空间, 使得公益慈善组织被纳入政府组织的管理体制中, 从而具有浓厚的 “行政化” 色彩。

此外, 官办型公益慈善组织的 “行政化” 趋向导致其与政府的职责界限模糊不清, 这种模糊的边界逐渐产生了灰色的 “中间地带”。 江明修和陈定铭指出: “(非营利组织) 内部的运作模式不一定 ‘文明’, 甚至不一定合法; 运作的成效也可能不完全符合社会正义,(点击此处阅读下一页)

本文责编:zhaoziyuan
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文章来源:《学术研究》2015年第4期
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