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冯仕政:政治市场想像与中国国家治理分析 ——兼评周黎安的行政发包制理论

更新时间:2015-08-08 17:21:19
作者: 冯仕政  

   周黎安关于“行政发包制”的界定系从企业理论关于发包制与雇佣制的区分标准发展而来。为此,他首先介绍了霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆(Holmstrom&Milgrom,1994)区分两种制度的三个维度:资产所有权、激励契约和任务分配(为方便起见,以下简称“H-M标准”),然后指出,这一源自企业的界定方法“无法简单复制到行政组织和政府治理的领域”(XX页),必须“经过一定的转换和发展”(XX页)才能用于对行政发包制的界定。原因在于,周黎安指出(XX页),“首先,在行政组织领域,交易费用理论和产权理论均强调的资产专用性在大多数场合不是一个关键性因素;其次,企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织;最后,虽然政府的边界问题如同企业的边界问题一样重要,但是边界内的治理结构(如行政权分配,预算与内部控制)也很重要,有时边界可能也是模糊的(如企业内部的市场化安排)。”

   问题的关键就在于如何“转换和发展”。然而,正是在这个关键问题上,周黎安没有任何交待,只是说:“这里我想借鉴Holmstrom and Milgrom (1994)的思路,同时注意到行政组织与企业组织之间的重要区别,提出区分行政发包制与科层制和外包制的三个维度”。这个回答未免过于轻巧。首先,他没有阐明他对H-M标准的“转换和发展”表现在何处。为此,他必须回答他本人用以区分行政发包制、科层制和外包制的三个维度与H-M标准用以区分雇佣制与发包制的三个维度之间有何联系和区别。其次,对H-M标准进行“转换和发展”之所以必要,是因为他认为政组织与企业组织存在“重要区别”。既如此,他就必须阐明他的“转换和发展”是怎样体现这些“重要区别”的。总而言之,周黎安以H-M标准为跳板,目的正是为了使对相关概念的界定更加清晰和严谨。同样基于这一目的,他必须讲清楚他是怎样根据国家与企业的“重要区别”而对H-M标准进行改造的。遗憾的是,这个问题在文中没有明确的交待,只能由读者根据上下文去推测。

   周黎安指出了必须对H-M标准进行“转换和发展”的三条原因。这三条中,至少前两条阐述的是国家的政治性。第一条实际上是指出,国家是整个社会权力的终极垄断者,是产权分配和交易规则的制定者、维护者和仲裁者。这样一种属性,使得从理论上说,国家可以干涉任何交易,包括国家与社会以及国家内部的交易。这样,在国家的权力面前,任何“资产专用性”,包括国家内部的“资产专用性”都具有不确定性。换言之,一个社会的“资产专用性”程度会依国家权力的性质和行使方式而有变化。第二条标准则实际上是强调国家具有不同于企业的特殊偏好,即它在追求“利润最大化”之外还企图将手中的权力最大化。甚至可以说,它对权力的追求高于对“利润”的追求。

   这表明,周黎安已经注意到国家的政治性及其对界定“行政发包制”可能构成的影响。然而,他并没有因此而在概念界定过程中审慎地对待国家权力的复杂性。他对“行政发包制”的界定确实谈到了权力,但他对权力的分类较为草率,对各种权力的含义也基本没有界定。在他用以界定“行政发包制”的三个维度中,第一个维度即行政权分配,直接涉及对权力的分析。虽未明示,但他似乎正是要用这个维度来彰显国家与企业,以及他的界定标准与H-M标准的区别。他说(XX页):

   在行政权的分配上,行政发包制呈现以下两个基本特点:第一,委托人(发包方)拥有正式权威(如人事控制权、监察权、指导权、审批权)和剩余控制权(如不受约束的否决权和干预权),这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配,而非纯粹外包制下发包人和承包人平等的契约关系。因为这些特征,我在发包制前面加上了“行政”二字。第二,具体的执行权和决策权交给了承包方,更重要的是,承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权,即所谓的“天高皇帝远”的情形,这是内部发包的结果。

   在这里,周黎安对权力做了一个划分:发包方的“正式权威”和“剩余控制权”,与承包方的“执行权和决策权”。这是他用以判别是否存在行政发包关系的重要依据之一。遗憾的是,他没有阐述划分的理据以及每类权力的含义,由此造成很多困惑。什么叫“正式权威”?他没有明确的定义,而是采用枚举法:人事控制权、监察权、指导权、审批权。但同样地,对这些“权”没有任何定义,不知其含义和内容如何,各种权力的相互关系和分类标准也不清楚。比如,什么叫“指导权”?它与“执行权”和“决策权”的关系是什么?国家编制各种“五年计划”和“发展纲要”的权力是什么权?是“指导权”、“决策权”还是“执行权”?并且,从中央到乡镇,政府都在编制自己的“五年计划”和“发展纲要”,如果都叫“指导权”,国家内部没有“决策权”了;如果都叫“决策权”,国家内部就没有“指导权”了。没了“决策权”和“指导权”,又怎么判别是否存在行政发包关系?也许可以说,“指导权”与“决策权”是相对而言的,同样一种权力P,相对于上级就叫“执行权”,相对于下级就叫“指导权”。但这意味着对权力性质的界定完全依赖于双方的角色,那又怎能根据权力的分配确定双方是否存在发包与承包的角色关系?这不陷入循环论证了?虽然周黎安说“行政发包制”是一种概念上的理想类型,不能与现实现象一一对应,但无论如何,其含义应该是确定的,其现实指向应该是清楚的。

   周黎安在阐述其判别标准的第一个维度时列举了很多“权”,在阐述第二个维度即经济激励时还谈到了“剩余索取权”和“预算权”,但无一例外都没有阐述这些权力的含义、内容、分类标准和相互关系。在周黎安眼中,这些权力的内容和相互关系似乎是确定的,所以无需再分析;唯一需要分析的是这些权力在发包方与承包方之间如何配置,即什么权力归谁掌握。他关于行政发包制的界定正是这样展开的。但事实上,不仅权力的归属是可变的,而且权力的内容和行使方式,从而不同权力之间的关系也是可变的。这样,即使权力的归属未变,但随着权力内容和行使方式的变化,发包方和承包方的关系也会发生变化,因此而形成的复杂的治理体制在“行政发包制”的概念谱系如何定位是一个难题。

   举例言之,在周黎安的模型中,指导权属发包方,执行权属承包方,是行政发包制区别于其他体制的重要特征。在改革以来的中央和地方关系中,长期以来中央政府都只掌握经济社会发展的大方向和大目标,具体如何执行由各地自行定夺。在这里,中央掌握“指导权”,地方掌握“执行权”,十分符合行政发包制的特征。周黎安在文中也指出这一点。然而,上世纪末期以来,两权的归属并未发生转移,但中央和政府的关系却在悄然发生变化。正如大量关于“项目制”的研究(折晓叶、陈婴婴,2011;渠敬东,2012)所发现的,其中的关键就在于,中央的“指导权”逐渐由粗放而精细。这表现在,国家越来越倾向于将经济和社会发展目标分解成一个个项目,并且每个项目的评估指标也越来越多,越来越细。在此过程中,中央仍未干涉地方的具体执行过程(包括人事安排、经费筹措和使用,等等),只管到期按指标“算账”,但它所设置的种种项目和指标却极大地调动着各地执行经济社会发展的方向、方式和步调。中央的“指导权”事实上已经在很大程度上支配和吞食了地方的“执行权”。周雪光(2012)关于“目标设定权”的研究也注意到这一点。那么,对这样一种治理体制应该怎样理解?它算不算行政发包制?如果不算,它确实符合周黎安关于指导权和执行权分属两方的判定标准;如果算,它显然与改革之初的包干体制存在巨大差异,“行政发包制”概念又如何描述和理解这种差异?根据本文上面的论述,如果要揭示这种差异,就需要在分析权力的配置之外,进一步分析权力的内容和行使方式。但这一点,在周黎安的理论中不仅没有引起重视,更没有提供有效的分析工具。

   也许有人会说,在当前的“项目制”管理方式中,中央的权力已经超出“指导权”的范畴而进入了“执行权”或者其他什么权。那么,问题就又回到原点:周黎安所列举的各种“权”到底是些什么权?各种权的含义、内容和相互关系是什么?不回答这些问题,就难以准确地揭示发包方与承包方之间真正的权力配置,所谓根据行政权的配置状况来界定“行政发包制”的设想自然就会流于空谈。与此同时,由于其模型中各种权力的含义不明,人们因此而难以确定这些权力与现实生活中各种权力之间的映射关系,从而难以根据周黎安的判定标准检视一种现实的治理体制是否属于或在多大程度上属于行政发包制。

   总而言之,政治权力是行政发包制的关键构成部分之一,对“行政发包制”的界定离不开对国家权力清晰而简洁的分类,以及对各种权力之性质、内容、运作和相互关系的透彻分析。但周黎安在这方面的工作比较粗糙。这导致其“行政发包制”概念的内涵游移不定、似是而非,读者难以在他的概念与事实之间建立起联系,也难以通过他的“行政发包制”概念在事实与逻辑之间建立起联系。结果,对所谓“行政发包制”现象,人们仍然更多地是通过个人的生活常识而不是通过他的概念去理解。事实上,周黎安本人后面关于行政发包的程度、范围和效率边界等问题的论述也常常撇开自己前面对“行政发包制”概念的界定,不是紧扣自己提出的“行政发包制”的三个维度,而是诉诸人们对“行政发包制”现象的常识。在核心概念界定上的模糊性,赋予其理论解释以某种程度的“自由度”,一方面显得能够解释的现象很多,另一方面总感觉解释不够深,不够透。

   在周黎安赖以界定“行政发包制”的三个维度中,不仅第一个维度涉及权力,实际上第二、三两个维度以及三个维度之间的关系都涉及权力,因此都需要对国家权力的运作逻辑做更深入的分析。限于篇幅,这里只讨论了第一个维度,其余不再展开。

   周黎安关于国家的政治性即权力运作的分析显得较为粗糙,但他关于国家的市场性的论述却可圈可点。他借助经济学的概念工具和研究成果,对联邦制、发包制、行政发包制等现象的区分简洁、准确而精微。特别是,他不但努力把行政发包制的运作机制概括为一个个命题,而且尽量给出每个命题的适用条件。社会科学研究的最终目的是揭示社会运作的机制,而任何社会机制的发生、发展和后果都是有条件的,是随条件而变化的。然而,不少社会科学理论虽然揭示了某种社会机制,却未给出该机制在形成、运作或后果上发生变异的条件。结果,该理论的应用具有极大的随意性,既不能有效地分析社会现实并接受社会事实的检验,也不能接受同行的检验,俾使同行知道从何处着手加以修正,从而推动科学的发展。在这方面,周黎安非常值得其他学科借鉴和学习。

   三、政治市场想像:问题与前景

   周黎安“行政发包制”理论在权力分析上的不足,是经济学分析范式的必然产物。众所周知,资源配置的效率是经济学学科的核心研究旨趣。而经济学之所以介入中国的国家治理研究,也正是因为中国在国家治理方面的表现对经济学来说构成一个严重的悖论:根据流行的经济学理论,集权意味着低效率,但在过去三十多年中,中央集权的体制没有发生根本变化,经济却获得了长期而高速的增长。这一悖论迫使经济学回答:国家治理的效率所从何来?在经济学看来,效率问题本质上是一个激励问题,即如何对各种交易主体提供有效而正向的激励;有效而正向的激励所从何来?来源于充分的市场竞争。就这样,为了回答国家治理的效率问题,经济学自然会把国家想像成一个竞争性的市场系统。而要把国家当作一个竞争性的市场系统来分析,从逻辑上说,首先必须把国家分解成多重主体,于是引出国家的多主体性特征。与此同时,一个世人皆知的事实是,国家毕竟不是企业,其构造和运作具有强烈的政治性,因此,经济学再勉为其难,也不能置国家的政治性于不顾,必须在理论模型中有所考虑。就这样,经济学关于国家的想像尽管同时涉及市场性、多主体性和政治性等三个特征,但事实上市场性才是它真正的关注焦点。

这样一种范式同时规定着经济学在中国国家治理研究中理论建构的优长和局限。优长表现在,尽管包括政治学、社会学、公共管理在内的多个学科此前已经注意到国家并非铁板一块,(点击此处阅读下一页)

本文责编:zhaoziyuan
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文章来源:《社会》2014年第6期
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