近年来，关于大学的行政化问题日益引起人们的关注，批评之声不绝于耳。实际上，大学的行政化具有一定的普遍性，它在世界各国的高等教育机构中都不同程度地存在。作为开放、多元和自治程度较高的美国大学，同样存在着不同程度的行政化。本文在考察美国大学行政化内涵的基础上，对大学行政化的本质及其对大学发展的影响进行分析，并在此基础上探讨大学去行政化的可能性，以便更客观和理性地认识大学的行政化问题。
一、美国大学的行政化及其本质
(一)美国大学行政化的内涵
美国大学的行政化问题由来已久，它指的是随着大学规模扩张而出现的管理人员数量、权力和影响力等不断增长和异化的现象。它与19世纪末期美国由农业社会向工业社会转型，以及美国大学持续扩张和结构转型密切相关。按照美国学者亚瑟·科恩(ArthurCohen)的观点，美国大学的行政化起源和形成于1870-1940年的转型时期，在这个时期“大学管理出现了官僚化趋势……权力集中在校长办公室，校长任命学院院长执掌每个学院……教师开始出现职务等级的差别，进而形成了一个由注册主任、行政主管、资产经营部经理校友会主任等人员组成的科层体系”。[1]这里的官僚化实际上正是大学行政化的一种极端表现。美国学者贝弗莉·伯里斯(BeverlyH.Burris)和沃·戴德布兰德(WoyV.Htydebrand)认为，1850-1900年是美国教育系统早期行政化和专业主义阶段，在这个阶段，“美国社会发生了工业化、城市化和大规模移民等社会变革，这些变革不仅改变了美国的地形生态，而且极大地改变了美国的社会文化，学院和学校不再被看作随机的、松散的体系，而是需要加以集中化和标准化……集权化和行政化的过程由此开始”。[2]因此，美国大学的行政化，大致出现在19世纪末期。
奥瑟·哥尼扎卡(AseGornitzka)、斯韦恩·科维卡(SveinKyvik)等总结了三种涵义的行政化。第一种就是马克斯·韦伯的科层化，指的是在理性和合法的基础上，在一个科层化的体系内依据正式的规则管理一个正式组织的运作，个体基于自身的正常能力和教育资格被招聘进来承担组织中的角色。第二种是日常生活中的行政化，这种行政化带有强烈的贬义，常指管理中的官样文章和官僚作风。第三种行政化描述的是，组织中某个部分的增长并非为了直接开展业务工作，而是为了对那些开展业务工作的成员进行控制、监督和支持，管理职位和活动超过了生产部门的人员和活动。[3]佛罗里达大西洋大学的阿里·法拉兹曼德(AliFarazmand)对行政化的理论框架背景进行了梳理，他认为，通常有两个维度来解释行政化，一种是韦伯的理想化的科层制模式，在这里行政化被看作一种最有效率的组织特性，它优于传统的权威模式。第二个涵义维度指任何大型的组织机构。它们由结构、程序、标准化价值、规则和规章以及顾客的价值和机构成员的履历系统等混合而成，在这种大型组织机构中，专业技术和专门知识是通过执行、训练和履历来获得的。在这两种维度之外，法拉兹曼德还提出了第三种可能的模式，它和政府系统联系在一起，是一种包含行政、立法和司法的组织机构系统，它使政府的运作和治理成为可能。[4]美国大学的行政化，在理论上和马克斯·韦伯的科层制理论一脉相承，在实践上和日常生活中的行政化及组织行政化相吻合。
(二)美国大学行政化的本质
美国大学的行政化经历了不同的发展阶段，它先后与专业主义、泰勒主义、进步主义、专家管理和技术官僚等联系在一起。尽管在表述上和外延上有所不同，但其本质是一致的，即它始终与大学的规模扩张和分层分化联系在一起，是基于高等教育组织机构的积极扩张和正向发展而自然形成的，它反映了大学内部权力和资源的配置和变革的关系，以及大学对外部社会的适应性。自20世纪以来的相当长时间内，美国社会一度将行政化视作美国大学快速发展的动力机制和刺激因素。正如贝弗莉·伯里斯等指出的：“学院和学校的行政化被认为是‘现代的和理性的’，并且随着分层和分级的发展而不断完善。”[5]劳伦斯·维齐(LaurenceR.Veysey)将科层等级看作是美国大学结构转型中“必要的邪恶”(necessaryevil)和“结构性代价”(thepriceofstructure)。[6]纽约城市大学的德米特里·阿格瑞斯(DemetriosArgyriades)概括了行政管理的积极方面，包括精确性、速度、明确性、建立档案、连续性、判断力、统一性、严格服从、减少摩擦、减少原料和人力成本等。[7]
自20世纪30年代以来，有关大学行政化的争议就已经开始浮现。伯里斯等指出：“随着高等教育的扩张和事务的日益复杂，如财务核算、运作效率等，需要专业化的人员来管理教育事务，与此同时，对行政化的争论和反思也逐渐增多。”[8]奥瑟·哥尼扎卡等认为：“教学、研究和传播知识是大学的首要任务，这些活动同样需要进行管理，包括由专业人员以及由大学教师自己来管理。由于大量的资源被用于大学管理，人们就有理由追问，这些资源是如何被使用的。大学以及外部社会都在质疑，大学的管理部门是否已经变得讨于强大？”随着大学的不断扩张，大学管理人员数量的增长超过了大学其他人员数量的增长，哥尼扎卡等将其称作行政的官僚化。[9]随着管理人员数量的增多和权力的增加，大学权力正日益转移和操纵在管理者个人和部门手中，大学权力日益个人化和部门化。当这种趋势日益固化以后，美国大学的行政化本质也就随之异化，即从基于组织的扩张和发展转向基于个体权力和官位的扩张和展示，从基于服务和激励转向基于支配和控制。大学行政的异化带来了一系列的弊端，如侵蚀和扭曲大学管理的本质，滋生和助长管理人员的官本位意识和官僚习气，降低管理效率等。
二、美国大学的去行政化改革
由于大学行政化的本质日益异化，其弊端日益凸显，大学去行政化改革的呼声随之高涨。“去行政化”主要是针对行政化趋势日益严重而提出的一种应对策略，强调要对大学的行政化趋势进行限制，弱化大学的官本位意识，平衡行政权力和学术权力，实现民主管理。总体而言，美国大学的去行政化改革主要体现在以下方面。
(一)实行共同治理，防止行政权力中心化
共同治理是美国大学治理中的一项传统制度，其核心问题是教师的知情权、参与权、决策权和管理权问题。密歇根大学校长亨利·塔潘是最早关注教师参与问题的人之一，他于1858年提出，教师应该在教学方法和课程方面享有主权，认为学者是唯一能够建设大学的人。[10]1966年，美国大学教授协会(AAUP)、美国教育委员会(ACE)和大学和学院协会理事会(AGB)共同提出了《学院和大学治理声明》(StatementonGovernmentofCollegesandUniversities)。[11]这是第一份确保大学共同治理的联合宪章，它首次正式阐述了教师在学术治理中的角色并将之合法化，倡导董事会成员、行政人员和教师之间的关系应该建立在“相互理解”、“共同努力”和“相互依赖”的基础上。联合声明确立了共同治理的基本原则：第一，重要的行动领域在任何时候都应该有全体成员的参与和决策；第二，不同情况下每种声音的分量要根据特定情况下每部分成员的责任来确定。[12]这一原则成为几十年来美国高等教育共同治理的基础，许多大学创建了各种各样的磋商和协调机制，在大学决策中发挥着重要作用。据统计，大约90%的四年制学院和大学建立了参与学校治理的教师管理委员会。教师参与大学治理成为教师服务大学的主要部分。[13]罗伯特·伯恩鲍姆(RobertBirnhaum)评价道：“这些机制今天看起来仍然运转得很好，而且通常获得了教师和管理人员的共同支持。”[14]
共同治理的理念和结构平衡了学术和行政之间的关系，确保了教师的参与权和决策权，防止了行政化的进一步异化，遏制了管理部门的官僚习气，是美国大学治理结构中最为关键的元素。但是，随着外部社会的变迁及其对大学带来的一系列挑战，大学也陷入摇摆不定的状态，要求改变共同治理结构的呼声有所上升，这些呼声主要是试图削弱教师的参与。他们认为教师的参与浪费了时间，错过了大学快速决策和反馈的时机。当然，这些试图削弱学术力量的声音几乎是站不住脚的。伯恩鲍姆曾批判到：“认为现行的治理结构不能对外部环境作出快速反应的看法简直莫名其妙，他们几乎就提供不了具体的案例，相反的案例倒比比皆是。”[15]克拉克·克尔(ClarkKerr)也指出：“共同治理中的教师参与也许会降低决策过程的进度，但同时它确保了更加彻底的讨论，并且为大学提供了某些秩序和稳定性。”[16]因此，共同治理的理念和制度，不仅在过去是，而且现在和今后也将是抗衡行政化侵蚀的有效制度设计。
(二)捍卫学术权力，防止学术权力边缘化
著名高等教育学家布鲁贝克(JohnBrubacher)曾经指出：“在20世纪，大学确立它的地位的主要途径有两种，即存在两种主要的高等教育哲学，一种哲学主要是以认识论为基础，另一种哲学则以政治论为基础。”他认为，这两种哲学交替地主导着高等教育的发展，政治论哲学在21世纪取代认识论哲学占据主导地位，并且这种趋势将长期存在下去。[17]事实上，自20世纪初美国大学向研究型大学转型以来，政治论哲学就逐渐取代认识论哲学指导着美国高等教育的发展。在政治论高等教育哲学的指导下，行政权力的中心化正在挑战现有的大学治理格局，即教师的参与和决策越来越处于附属地位，学术权力逐渐式微乃至边缘化是一个不争的事实，这势必为管理的官僚化和官本位意识的兴起提供了温床。任何没有约束和平衡的权力，势必都会存在失衡和失控的危险，这也是美国高等教育共同治理理念屡屡受到挑战的根本原因。
从AAUP以及美国大多数大学的实际行动来看，捍卫学术权力主要包括三个方面。首先，保障教师的学术自由。AAUP在捍卫大学学术自由方面一直不遗余力，甚至明确宣布“捍卫学术自由是AAUP的核心使命”，并且做了大量的实际工作，包括制定标准、宣传推广、提供咨询和建议、提供法律援助、启动实地调查等，在一定程度上捍卫了美国大学的学术自由。在高校内部，保障学术自由已经成为大学的一项基本原则。早在19世纪初，洪堡在创办柏林大学时就提出了学术自由的方针，随后美国大学积极效仿，如今许多大学的章程中都明确规定了教师在教学和科研等学术事务上享有充分的自由，从而减少行政权力对学术事务的干预，协调好行政权力和学术权力之间的关系。例如，密歇根大学教师手册开篇就列出了学术自由的标准，指出学术自由不是雇佣条款或条件，而是建立在大学组织结构基础上的，是大学实现其共同使命的基础。学术自由包括研究和出版自由、教学自由、内部批评自由和参与公共辩论自由，其中内部批评自由指教师有参与大学决策的自由，可以对大学的决策进行评判，“大学不是通过个人决定或官僚主义的计算(bureaucraticcalculation)来推动共同利益的，而是通过广泛参与学术事务来实现的。教师作为独立的参与者，由于其所受的教育和对学校的了解，在大学决策中中发挥着不可替代的作用……无论作为个体还是教师治理机构，教师都有权利对大学的政策或决策进行评价或批判。”[18]正是基于这些规定，大学的学术权力才得以保障。
其次，维护教师的参与权和决策权。教师的参与始终是制衡行政化的最大力量。针对大学和学院管理中行政权力过于强大这一事实，AAUP和AAU等全国性学术协会一直不懈地倡导和捍卫共同治理原则，维护教师的知情权、参与权和决策权。2014年9月，AAUP在普渡大学卡鲁梅(Calumet)分会与普渡中北部分会(PurdueNorthCentral)合并事宜中坚持共同治理原则。普渡大学校长米奇·丹尼尔斯(MitchDaniels)提出将卡鲁梅分会与普渡中北部分会合并，卡鲁梅分会副主席朱莉·格里菲斯(JulieGriffith)建议制定出合并方案后。再寻求教师参与。但卡鲁梅分会主席戴维·奈尔博(DavidNalbone)认为，“在做出决策之后再咨询教师不是共同治理”。“行政人员显然是只想在做出决策之后再让教师参与，这正是我们要关注的。单方面行政决策不包含教师和学生的参与，就不能确保服务于公共利益。共同治理对于一所优质的大学而言是必不可少的”[19]大学在维护教师的参与权和决策权方面也采取了实际行动。2014年9月，密歇根大学新任校长马克·施力赛尔(MarkS.Schlissel)在与大学评议会的大学事务咨询委员会(SenateAdvisoryCommitteeonUniversityAffairs，SACUA)首次见面中就谈到了大学教师和行政人员的角色问题，他认为当涉及学术事务时(如确立学术标准、学位或课程等)，教师应该“最先发出最响亮的声音”，并指出“教师应该在很大程度上拥有对学术事务决策的权力，而行政人员应该在更大程度上尊重他们的决策”。[20]
第三，捍卫教师的福利待遇和经济利益。福利待遇和经济收入看似与教师的学术权力不相关，事实上却实实在在地体现着教师的尊严和地位，进而影响教师的学术责任、工作态度、话语权和参与权。为了维护教师的物质利益，AAUP每年都发布教师工资报告，提出最低工资标准，监控工资待遇的变化情况，开展集体讨价还价等，对于维护教师的地位和权力发挥了一定的作用。各大学也在工资福利方面最大限度地保障教师的权益，为维护学术权力提供物质保障。例如，密歇根大学每年有几亿美元的预算经费，其中的60%用于教职员工的工资和其他各种福利。[21]
(三)提倡管理伦理，弱化个人官本位意识
纽约罗切斯特大学的兰德尔·卡伦(RandallCurren)认为：“一个好的学术管理者应该拥有一系列令人喜悦的特质或品质，这些特质或品质有些是特殊的伦理规范，有些则不是；有些是人类普遍具备的，有些则专门针对学术管理角色。”[22]卡伦区分了各种人类品质，例如毅力、管理技巧、公共发言能力等，它们有助于管理者把工作做得更好，但它们不是伦理品质，而且也不是专门针对学术管理角色的品质。诚实和公正是伦理品质，但是它们并不仅仅针对学术管理者或其他任何特定的角色群体。基于学术管理者的工作属性、管理领域和岗位职责等，学术管理者应该具备的伦理品质包括奉献于机构的利益、良好的判断能力和承担管理职务的责任，概而言之，就是承诺、判断和良心。[23]例如，一所大学收到了一笔竞争性捐款，用于为优秀学生提供奖学金。但一个月后，工作人员却发现在申请这笔捐款时有一个未被发现的计算错误。如果改正过来，该大学就没有资格获得拨款。工作人员将此事汇报给校长，并告诉校长捐款已经存入大学账户，除校长和该员工外，其他任何人都没有发现破绽。[24]在这一案例中，作为大学行政领导，校长应该坚持基本的伦理底线，不做有损大学荣誉的事情，否则，即使获得了这笔捐赠，也可能给大学声誉带来灾难性后果。这在某种程度上反映了大学行政系统是否透明和是否诚信。
具备良好的伦理品质不仅有助于大学的良好运行，维护大学的声誉，而且对于削弱和淡化高校行政化趋势的作用显而易见。第一，良好的伦理品质能够确保学术管理人员对于大学管理工作的忠诚和奉献精神，作出具有良心和道德内涵的判断和行动，避免管理腐败、主观色彩、个人专断、打击报复、推诿扯皮等弊端的出现。如果缺乏良好的伦理品质会出现什么后果呢？卡伦认为学术管理者伦理品质的缺失将会导致利益和承诺的冲突，出现收受礼物、不适当地分配资金或其他资源、破坏机密以及滥用特权等问题。[25]而这些东西，正是滋生管理者官本位意识的诱因和原动力。第二，良好的伦理品质能够化解管理人员和其他群体之间的对立和冲突，创建更加包容、和谐的人际关系，实现大学和学院的共同治理、差异互补、公平竞争和民主管理。西伊利诺伊大学的苏珊·马蒂内利-特纳兹(SusanA.Martinelli-Ternandez)认为，美国高等教育管理中的争议主要集中在学术领导风格、学术领导责任以及高等教育管理中的伦理问题等。她还认为，“自治、专业和合作”是高等教育管理中的三个关键概念，自治是指学术上的自治，专业是指教师和管理者各有自己的角色、责任和义务，合作主要是教师和管理人员之间的全面合作。[26]显然，上述问题与学术领导和学术管理者的伦理品质直接相关。如果没有学术领导和学术管理者的自觉、包容、妥协和让度，无论是自治、专业还是合作都是无法实现的。
三、思考与启示
(一)行政化有其特定的本质和内涵，不同语境下大学的行政化既有联系又有区别
从美国大学的行政化演变过程来看，它是组织机构自然扩张而形成的一种机制。美国社会对于这一现象和事实，并没有强烈的褒贬之意。美国乔治亚州立大学政策研究院的威廉姆·沃(WilliamL.WaughJr)对于大学的行政化有一段比较精辟的论述，他说：“行政化是一种正常的组织过程，在大学里，管理的责任正逐渐指派给职员(staff)而不是教师。从某种程度上说，职员责任的扩张及其数量的增长，反映了这样一种需要，即由技术专家来处理诸如招生管理这样的事务，但它同时也反映了这样一种奖励体系，即奖励教师参与服务不亚于奖励其教学和研究。从教师能够被解放出来自由地教学和研究以及职员功能的提升这个方面来说，行政化是很好的。然而它同时也是一种正常的组织过程，即它自然会使职员们拥有越来越多的责任，通过责任的延伸，职员们拥有更多的权威(authority)。”[27]可见，任何事物都具有两面性，行政化也如此，它是一种很自然、很正常的人类社会发展现象。
在我国，人们对于大学行政化的态度大都带有比较强烈的贬义色彩，学术界对于大学的行政化也基本上持批判态度，去行政化的呼声不绝于耳。这种一边倒的现象，一方面反映了人们对于大学行政权力无限扩张的切身体验和担忧；另一方面也反映了人们对于大学行政化的本质属性缺乏理性的认识和客观的态度。如何看待中国大学的行政化问题？事实上，我国大学的行政化更多是人们基于现在大学“门难进、脸难看、事难办”的官僚习气的切身感受，进而引发人们对于大学行政级别、管理权力异化等的担忧。确实，我国历来是一个重视正统和权威的社会，官本位意识和官僚习气比较严重，但这本身并不足以否认行政机构和行政制度的作用，能不能因为行政人员的官僚习气就取消整个行政机构？大学需不需要行政机构？显然，应该区分行政机构、行政制度、官本位意识和官僚作风之间的差异，辩证看待大学的行政化。大学去行政化的关键在于去掉官本位意识官僚作风和官僚习气，而不是取消整个行政体制。
(二)去行政化改革不是去掉行政管理体制，而是在合作和共治基础上实现民主管理
大学与政府、企业、公司等其他社会组织相比，最大的不同在于前者是学术机构和文化机构而非行政机构或产业机构，这种本质上的不同决定了大学适用于平面和民主管理而非立体和科层管理。罗伯特·伯恩鲍姆曾经指出：“改变大学管理结构的同时也就意味着目标和文化的改变，并且改变特性和身份就会冒着失去核心价值、使命的危险，而正是这些东西赋予大学独一无二的个性。”[28]如果违背大学的本质而使用立体和科层管理，不仅会扭曲大学的管理结构，而且会改变大学的核心目标和使命，使其失去独特个性而异化为产业或官僚组织。正是在这一意义上，科层制从来就没有在美国大学取得过根本胜利。自19世纪末期以来，共同治理一直是美国大学和学院的一项核心的管理理念。共同治理强调董事会、校长和教师各自的专业、职责和使命，强调在共同参与的基础上不同岗位具有不同的话语权，从而突出了合作参与、差异互补、专业发展的民主管理理念，形成了共同治理的基本格局，维护了大学的核心使命和目标。共同治理的基本机制是委员会制，即所有学校的重大决策都由特定的委员会来讨论和决策，而教师往往是这些委员会的重要成员，这就提高了教师的知情权、参与权和决策权。
与美国大学的共同治理相比，我国大学的教师参与度显然偏低。我国大学在管理结构上参照上级教育主管部门的机构设置，一般都有一一对应和衔接的职能部门。这种管理更像是立体式和科层化的层级管理，每个层级有各自的权责范围。在这种管理结构中，权力集中在各级管理部门手中。虽然也成立了各种形式的委员会，但是这种行政主导的委员会并不具有广泛的准入条件，教师代表数量偏少，体现的更多是行政意志，教师其实并没有多少参与权和决策权。大学职能部门的职责是服务和协调而不是控制和决策，控制和决策只能来自有广泛参与基础的各种委员会。恰恰在这一点上，我国大学的治理结构存在较大的缺陷。在这种结构中，所有管理上的问题和矛盾都集中到管理部门和管理人员身上，行政化的矛盾也直接指向这些管理部门和人员。去行政化就被简单地当成去掉行政管理部门和削减行政管理人员。事实上，去行政化改革，关键是要理顺大学的管理格局和权力配置，消除管理过程中出现的权力失衡、越位、错位、滥用和腐败等问题。参照美国大学的经验，我国大学的去行政化改革关键是要尽快建立和完善委员会制，形成委员会决策，职能部门执行和协调，校长、教师、管理人员共同治理的格局。
(三)去行政化改革的方向是限制行政化的消极方面，防止行政人员权力膨胀和滥用
20世纪70年代末，加州大学河边分校的马歇尔·梅耶(MarshallM.Mayer)指出：“没有迹象表明行政化趋势会减缓，并且事实上，可能还大大地加速了。诚然，行政化和其他任何社会进程一样，不可能不受限制地发展……去行政化也许只有在发生全国性失败的情况下才可能发生。”“行政化，被看作一种积极的政治过程运作的结果，而这种政治过程已经深深地植根于我们的社会，这种态度能否被颠覆现在还不得而知。其他比美国更行政化的工业社会的经验同样表明，不希望出现另外一个不同的结果。”[29]在梅耶看来，“全国性的失败”即“失去合法性和公共支持”才是去行政化的一个前兆。到了20世纪90年代，面对政府改革的困境，奥斯本(Osborne，D.)和盖普勒(Gaebler，T.)提出了按照私有部门的方式改革政府的“奥斯本—盖普勒模式”。该模式的核心就是要去行政化，包括去中心化、去管制化、缩小规模和外部采购。但是，德米特里·阿格瑞斯(DemetriosArgyriades)则认为，奥斯本—盖普勒的去行政化模式和韦伯的科层模式不过是两个极端而已，现实生活中不可能有哪种极端模式真正存在。他还认为，政治民主、社会转型和技术进步可以在很大程度上改进科层组织的结构和价值，后工业化时代的信息社会是一个更加分化和复杂的社会，去行政化改革符合信息社会累进性变革的要求和条件。[30]可见，去行政化是未来社会发展的总体趋势。但就现阶段的社会进程而言，去行政化改革在美国乃至所有工业化国家都并未完全实现，限制行政化是当前去行政化改革的主流思想。
如何限制行政化？美国许多有关去行政化的研究都支持这样的观点，即组织中人的局限性及其发展最终将会限制行政化组织的工作效率和完成程度。[31]基于这种观点，梅耶认为化解行政化趋势的动力一方面取决于大型社会中的政治和经济趋势，一方面取决于个体和组织。显然，对于个体和组织来说，根本上是要削弱人的弱点和局限性，提倡人性的光芒和高尚品质，从而减少贪婪和私欲对组织的危害。在我国，当前人们对于大学行政化的诟病，与少数行政管理人员的局限性不无关系。有的行政管理人员缺乏人文关怀、滥用权力，引发了人们的抱怨和批评，进而引发人们对于大学行政级别、组织特性的批评。因此，我国大学的去行政化，关键是要去掉行政管理人员的官本位意识，切实树立服务学术、服务教师、服务学生的思想意识。为此，必须净化和改善行政管理人员队伍。一方面，要消除大学内部的派系，解除行政管理人员有形或无形的保护网；在引进新的管理人员时，要将伦理品质作为重点考察内容，对于有伦理缺陷者，实行一票否决。另一方面，要提高行政管理人员待遇，创造合理的工作环境和晋升机制，营造良好的服务氛围，使其全心全意做好服务工作。
总之，大学行政化是社会政治经济长期发展的必然结果，它和社会的改革趋势互为因果，行政化的终结似乎还为时过早，去行政化改革也只是刚刚提上日程。借用梅耶的话说：“社会变革是否以及何时会触发去行政化是不确定的，社会变革是否是去行政化的结果，也是不确定的。”[32]作为大型组织，大学和学院的行政体制将长期存在。当前去行政化改革的基本思路是限制消极行政化的发展，消除人性的局限性。中国大学的去行政化改革，也应该遵循这一基本思路。
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