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王贵松:简政放权的简放之道

更新时间:2015-07-26 23:19:21
作者: 王贵松  

   从政府和社会两个维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,恢复公民个人、市场和社会的自由与自治。

   简政放权无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下, 按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权 的改革。

   简政放权是一个系统工程,唯有诸多机制配套施行,才能推进简政放权的不断深化,才能促进整个国家治理的优化。

  

   一、简政放权的内涵与价值

   所谓“简政放权”,就是精简政府职能,简化政府不必要的事务,把政府原本已掌握的权力外放出去。仅从政府和社会两个维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,恢复公民个人、市场和社会的自由与自治。它的实质是要理顺政府与市场、政府与社会之间的关系,减少政府不必要的事务,减少政府对经济、社会、文化不适当的事前干预。从政府的角度来说,简政放权有助于明确自身的定位,减少不应有的权力,削减不该管的事务,在减负之后才能将有限的政府资源用于真正需要管理、服务、补充、监督的事务上。从社会的角度来看,简政放权的效果是减少不必要的社会控制,降低社会主体从事生活、生产、经营的成本,激活社会能量,增加生产和服务的多样性,确保私人的选择自由。

   一定程度上可以说,简政放权是社会主义市场经济的内在要求。政府在管理社会时有两种常用的手段,一种是事前的行政许可,另一种是事后的行政处罚。在1996年全国人大制定了《行政处罚法》之后,全国人大常委会法工委便着手起草《行政许可法》,力图规范行政许可。2001年年底中国加入世贸组织。按照世贸组织协定和中国的对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。自2002年11月1日的《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》开始, 国务院着手对政府的事前干预进行改革。2003年,全国人大常委会通过了《行政许可法》,并于次年7月1日起施行。

   在管得过多、管得过死的历史背景下,简政放权更多的是“简政还权”,将政府本不应掌握的权力还给应该掌握它的主体,还权于民,还权于市场,还权于社会。让公民和社会行使本应属于自己的权力,实行自我管理、自我服务、自我监督,在自治的过程中实现自我的价值。同时,降低了官民冲突的可能性,也减少了国家的执法成本,进而让国家更好地履行其应尽的职责。

  

   二、简政放权的根据与要求

   从根本上说,《宪法》确立了对简政放权的总体要求。一方面,《宪法》第27条第1款规定,“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义”。这就确立了精简高效的原则。精简不仅是机构的精简,更重要的是国家任务的精简。另一方面,1993年修宪时在《宪法》第15条中写入了“国家实行社会主义市场经济”,1999年修宪将“发展社会主义市场经济”作为国家的根本任务之一写入了《宪法》序言。这就确立了国家与市场之间的基本关系,国家应当尊重市场经济的自我规律,而将国家的职能基本确定于提供公共物品、消除企业生产经营的负面影响上。

   2003年制定的《行政许可法》为调整政府与市场之间关系提供了一个良好的范例。该法第13 条规定了设定行政许可的时机,即公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。这在理论上一般称为国家辅助性原则或补充性原则。这实际上是确立“个人—市场—社会自律—行政干预”的优先顺序 (个人办不好、办不了的找市场,市场办不好、办不了的找社会自律机制,社会不能很好地自律时国家再介入),在行政干预上又确定了“事后监督—行政许可”的介入顺序。因为在个人违反法律法规时,给予事后的监督处罚便具有天然的正当性。而行政许可则不然,它虽然旨在确保社会的安全,但却限制了个人自由,抑制了企业竞争。行政要想对社会进行干预或参与,必须就其行政活动履行说明责任。目前,在各个具体许可领域,根据《行政许可法》所确立的原则,诸多单行法已经修改或正在着手修改,着力消除不必要的事前行政干预。

   当然,简政放权的手段其实不限于行政审批 (广义)的改革,在领域上还应包括行政收费、行政检查等诸多活动,在内容上还应包括规制内容的明确化和简洁化、行政程序的简化和快捷化、各种规制制定程序的透明化等诸多方面。但目前的关注点更多集中于行政审批的取消与下放。

  

   三、简政放权的难题与破解

   简政放权是一个挥之不去却又有点进退维谷的难题。简政放权虽然已探索了许多年,但仍有诸多难题有待破解。可以说,简政放权无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下,按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权的改革。

   1.政府职能的适当定位

   在现代国家里,无法再回到“小政府,大社会”的年代,政府已无处不在,政府不仅会干预社会,社会也需要政府的服务和支持。政府在管理社会、经济、文化等事务时, 究竟应该扮演什么样的角色,应该怎样去履行自己的职责,这是简政放权中必须回答的问题。2013 年政府机构改革时,首次在方案的标题上突出了“政府职能”问题,即《国务院机构改革和职能转变方案》。2015年,国务院成立“国务院推进职能转变协调小组”,深入推进简政放权、放管结合,加快政府职能转变。

   提供公共物品、消除负外部性、减少信息的不对称,通常被认为是政府存在的重要价值。在规制领域,应当遵循经济性规制原则上自由、社会性规制以必要的最小限度为限,限缩政府的规制事项,将好钢用在刀刃上,集中精力办好值得政府去做的事情上。有限的政府才有可能成为真正有为的政府。换言之,简政放权,不是消极不为、撒手不管,而是把不该管的事情放出去,把该管的事情管起来。前者是放松规制,后者则是加强规制。从政府职能的角度来说,简政放权虽然是目前的工作重点,但只是其中的一个方面,需要从整体上来综合考量,对现有规制的事项和手段进行改革。

   相对于目前具体而零散的行政审批改革,我们需要从源头上加强行政组织的立法,以法律的形式将各个国家机关的职能任务、职责权限确定下来。有了明确的权限职责,才能依法行政而不逾矩。虽然政府机构改革一直处于探索之中,改革的变动性与法律的稳定性之间的矛盾难以克服,但也不等于说制定组织法的工作就无计可施,就要长期处于停滞状态。可行的办法是先易后难,可先选取外交部、公安部、审计署等相对稳定的部委,梳理既有法律规定,制定其组织的法律。

   2.决策过程的合理性保障

   简政放权是一项系统工程,需要统筹安排合理设计。国务院曾于 2001年设立议事协调机构性质的“行政审批制度改革工作领导小组”,2008年予以撤销并批准成立“行政审批制度改革工作部际联席会议”。后者的改革有自我革命的意味,欠缺中立性。2013 年成立的“国务院机构职能转变协调小组”2015年更名为“国务院推进职能转变协调小组”,一定程度上是恢复了“行政审批制度改革工作领导小组”的建制。它由国务院副总理担任组长,下设行政审批、投资审批、职业资格、收费清理、商事制度、教科文卫体改革组6个专题组和综合组、督查组、法制组、专家组4个功能组。其中,专家组受协调小组委托,对简政放权、放管结合、职能转变事项进行评估,客观公正地提出意见和建议。这在很大程度上是将职能转变、简政放权作为整个政府的任务来完成,“注重研究解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题”,有助于“确保各项改革协同配套、整体推进”。在机构设置上,尚可进一步扩充专家组(可由行业代表和专家学者组成)的功能,除了具体事项的评估外,还可从总体上把握简政放权的改革方向,并超越各个政府部门、按照领域分门别类地进行审议,适时公开相关审议信息,接受社会监督,进而为简政放权提供理性、中立的咨询意见。同时,鉴于简政放权的长期性,这种组织应当有连续性和一定的长期性,同时应对自身的工作做好规划设计。

   现在有一条不成文的要求就是,一律不得增设行政许可。在这么多年的管理之后,仍然没有设定行政许可,的确新增的必要性不大。但也不能一概而论,应根据具体情形作出调整。例如,2015 年《食品安全法》第76条对某些保健食品实行注册管理(相当于审批),而第81条却对婴幼儿配方食品生产企业实行备案管理。理由或许在于,前者之前就实行审批,而后者如果设定许可,则属于新设。但两相对比,不平衡性也较为明显。对于以前设定许可和未设定许可的事项,应充分留意经济全球化、少子化、老龄化、信息化、环境恶化等新形势的变化,充分论证评估,适时作出调整。

   对于到底哪些具体事项应当简化、哪些权限应当下放,目前还缺乏必要的论证,至少缺乏充分的相对中立的公开论证。放权不是越多越好,也不是“含金量”越高越好。该保留的权限就要保留,而且要切实地行使好,那些往往关乎政府存在必要性的基础。在行政许可领域,应当引入 “第三方评价机制”(再加上人大的审查),一事一议,按照《行政许可法》所确立的标准结合具体领域展开设定许可的必要性论证和实施后的定期评估。在设定和修改行政许可时,应将“规制影响分析”作为必经程序,客观分析其成本效益,并予以公开,确保规制制定过程的客观性和透明性。同时,还应公开征求意见,寻找更为有效的替代方案,提升规制的可接受程度。

   目前的行政审批改革大致只有取消与下放两个选项。但在规制缓和上,其实也可以有根据现实需要实行梯度化缓和的选项。也就是说,有时可以将创设权利的特许制改为权利化的许可制,将原则上禁止的许可制改为无异议即告成立的登记制,将事前的登记制改为事后的备案制等。而这种种可能,无疑需要更为缜密的分析论证,虽然不太适应目前大刀阔斧式的改革,但或许在将来行政审批限缩到一定程度后派上用场。

   3.社会组织和地方政府的承接

   简政放权,对于不必要的规制,是直接取消原先的权力;而对于必要的规制,也有不少则是转给社会组织。《行政许可法》也为将来的改革预留了空间,例如第28条规定,“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任”。但问题的复杂性在于,我们的很多社会组织都有很强的国家背景。一个较为突出的例子就是,在1998年国务院机构改革中,国家撤销了十几个工业管理部门,转制成立了相关行业协会商会,原本由政府部门承担的大量行业性、事务性工作交由这些行业协会商会承担。要摆脱换汤不换药的“二政府”闹剧,就还要推进这些社会组织的自治化改革。2015年,《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》着力消除中介服务机构与政府部门之间的利益关联,促进中介服务市场健康发展。虽然这只是社会组织改革中的一环,但的确是重要的一步。

之前,“简政放权”还有一个维度时常被忽略,那就是中央与地方的权限划分,将中央不必要的权限下放给地方政府,进一步理顺中央与地方的关系。行政审批改革由最初的“取消”改为“取消和调整”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《中国法律评论》2015年第2期
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