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杨龙:西部地区政府人力资源能力建设研究

——基于SWOT分析的战略选择

更新时间:2015-07-11 17:37:50
作者: 杨龙 (进入专栏)  

   【摘要】西部地区政府人力资源能力的高低直接关系到本地区经济社会的发展进步以及国家西部发展计划的实施。本文运用SWOT分析方法,就当前西部地区政府人力资源能力建设的优势、劣势,以及面临的机会和挑战进行分析,在此基础上提出西部政府人力资源能力建设的SO—WT战略。

   【关键词】西部|政府|人力资源能力建设|SWOT分析

   随着知识经济时代的到来,人力资源对于国家经济社会发展的作用已经远远超过传统的物力资源,人力资源能力建设已经受到各个国家和地区的热切关注。作为其重要组成部分——政府人力资源能力建设更是提高公共服务水平的重要举措之一。西部地区由于历史的、现实的原因造成了发展相对滞后的局面,为此国家早在2000年就实施了西部大开发战略。近年来西部各项事业取得了较大成就,但是仍有很多诸如城乡统筹发展、产业结构升级以及社会和谐建设等问题需要进一步解决。在这种情势下,如何促进西部地区政府人力资源能力建设、提高公共服务水平已经成为西部发展的重要内容之一。

一、西部地区政府人力资源能力建设概述

   政府人力资源能力建设是政府组织通过有效实施教育、培训以及管理等方式,开发公务员的潜能,不断提高公务员的体能、技能和智能,以增强个人职业能力和整体公共服务能力的一系列活动。由于公务员承担着公共行政、公共管理以及社会服务的重要职责,其整体能力的高低直接决定着政府为经济社会发展提供公共物品和公共服务的能力。迅速发展的经济全球化和区域一体化,以及我国经济、政治和社会体制的深度转型发展,对我国政府人力资源能力提出了更高的要求。如果我国不能迅速有效地提高整个政府人力资源的能力,改革的各项目标将难以实现。

   然而,由于“人力资源能力在区域间存在异质性”[1],从中观层面上讲,东部地区政府与西部地区政府的人力资源能力特点和建设的重点是不同的,因此,在经济社会发展相对落后的西部地区,各级政府的人力资源能力建设必须从本地区的实际情况出发,运用科学有效的分析方法(如SWOT分析)对政府的人力资源能力建设进行客观全面的剖析,进而制定科学的建设战略,以便西部地区政府在经济社会发展中更好的发挥主导作用。

   当前我国西部地区人力资源能力建设已经引起了各级政府和社会各界的广泛关注。不少学者都从不同的视角提出了大量建设性的措施和建议,但其中绝大多数都从比较宏观的层面就西部地区人力资源能力建设和开发建言献策,而很少有人专门就西部地区政府自身的人力资源能力建设做全面的分析,并提出系统的发展战略。同时,西部不少地区政府部门也就自身的人力资源能力建设出台了一系列措施,但大多忽视人力资源能力的“异质性”而参照东部沿海地区、私人企业、甚至国家层面的人力资源能力建设方案,缺乏适用性、针对性和实际操作性。因此,专门就西部地区政府人力资源能力建设做较深入的探讨就显得尤为重要。

   我国西部地区包括四川、云南、贵州、西藏、重庆、陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏、内蒙古、广西等12个省、自治区、直辖市,其土地面积538万平方公里,占全国国土面积56%;目前有人口约2.87亿,占全国人口总数的22.99%。2008年西部地区生产总值为58257亿元,所占全年国内生产总值(300670亿元)的比例不到20%[2]。政府职能转变、社会管理改革等方面同样滞后,在地区政府人力资源能力建设方面也存在自身的特点。为了更客观、全面的认识西部地区政府人力资源能力建设,本文采用SWOT方法进行全面分析。

二、西部地区政府人力资源能力建设的SWOT分析

   SWOT原是企业组织或行为科学用来分析内部、外部环境,制定发展战略的一种研究方法。其用来确定组织本身的竞争优势(strength)、竞争劣势(weakness),以及机会(opportunity)和威胁(threat),目的在于确认企业组织或行业发展战略与自身特定的优势与劣势之间的相关度,以及处理和应对外部环境机会与威胁的能力,进而制定科学的发展战略。将SWOT分析方法引入到西部地区政府人力资源能力建设上,通过分析西部地区政府人力资源能力建设的自身特点以及面临的外部形势,从而明确西部地区政府人力资源能力建设的方向和应该采取的可行战略。

   (一)优势(strength)分析

   西部地区深处我国第二、第三阶梯,自然环境相对比较恶劣、整体发展水平不高;这些特点和现实决定了西部地区政府人力资源能力建设相对于东、中部地区并没有很凸显的优势条件。但是从纵向上看仍然可以找到一些比较性的有利特征,我们姑且将其称为“优势”。

   1.政府自身财力不断增强

   西部地区12省市在改革开放30年来,特别是国家2000年开始实施西部大开发以来,西部地区经济发展取得了举世瞩目的成就。1978西部地区地方财政总收入约为126.1亿元[3];2008年西部地区地方财政总收入约为5584.32亿元[4]。从纵向上看,政府财政收入的不断增大对其各项事务的顺利开展提供了有力的财力保证。在政府人力资源能力建设过程中,充足的资金是政府实施各项教育和培训措施,系统的提高公务员能力的核心条件。如果没有大力的财政支持,政府的人力资源能力建设将成为空谈。因此,不断增多的财政收入是西部地区政府人力资源能力建设的最重要的优势之一。

   2.地区人才战略相继出台

   西部地区各省市为了实施人才强省、强市战略,针对本地特点出台了一系列加强本地区人力资源能力建设的措施。比如四川省于2007年为全面实施人才强省战略而制定《四川“十一五人才规划”》。针对四川省实际情况而提出了“双五工程”、“四个一批”人才以及农村人才“五大培训工程”[5]等措施,确定了随后五年人才开发的指导思想、目标任务和政策措施,进一步加强了人才开发,为四川省跨越式发展和全面建设小康社会提供有力的人才保证和智力支持。作为人力资源的重要组成部分——公务员当然是本地区人才战略实施的重要主体,政府人力资源能力的建设必定会纳入本地区人才发展战略而得到有力的促进。从这个角度讲,地区人才发展战略也是政府人力资源能力建设的优势之一。

   3.人力资源结构不断优化

   政府人力资源结构主要包括公务员的职位、学历、年龄、性别、气质以及性格等方面的组成比例和整合程度。当今社会经济发展条件下比较合理的人力资源结构为:以职位较低、学历较高、年龄较轻的人员为主,其他各种条件人员有机组合的态势。人力资源结构是否优化直接关系到政府工作的效率和效果。西部地区近年来加大了公务员公开、择优的选拔力度,吸纳了一大批年轻的高级人才进入公务员队伍。为传统的人力资源结构注入了新鲜血液,很大的促进了政府人力资源能力结构的优化升级。这对于进一步进行人力资源能力建设打好了基础,创造了优势条件。如陕西省在2003-2008年五年间共从应届大学毕业生中招录公务员7372名,从在职人员中招录高学历公务员114名。[6]

   (二)劣势(weakness)分析

   西部地区政府人力资源能力建设的劣势因素很多,主要可从思想观念、建设投入、建设方式以及能力评价等方面来总结。

   1.思想理念更新不够

   西部地区一些省市的政府部门仍然习惯于从静态上管理人力资源,而忽视了从动态上开发人力资源、提高人力资本的价值、加强人力资源能力建设。虽然不少地方已经将传统的人事厅(局)改名为人力资源厅(局),但是其实质是换汤不换药,工作仍然是传统的“人事管理”。同时,在公务员的选拔上把学历等同于能力,缺乏科学的能力考核标准。比如某自治区为了引进高级人才出台了硕士以上学位的公务员考生免初试,直接进入面试环节的规定。在具体的政府人力资源能力建设中往往侧重规制忽视激励,侧重普适能力忽视“核心能力”,侧重部门能力忽视整体能力等。这种传统的、甚至过时的思想理念的长期存在,影响了西部地区政府人力资源能力建设的强力推进。

   2.能力建设投入不足

   近年来西部地区发展速度很快,各地区经济实力不断增强;但是,各地政府将大部分的财政收入用于事关本地区基础设施建设、产业结构调整和招商引资等方面,即经济发展的成果绝大部分仍然用于经济发展。更重要的是,西部地区因经济总量规模小,经济发展相对滞后,地方财政收入总量小负担重。每年用于教育和培训事业的投入不仅不足,甚至一些地区还大面积地存在着拖欠教师工资的现象。同时,由于经济发展有限,其他相关的师资、物资以及信息资源等投入也明显不能满足日益扩大的能力建设需求。因而在政府人力资源能力建设的投入上就显得力不从心。政府人力资源能力建设投入的不足已经成为阻碍能力建设的“短板”。

   3.培训方式相对单一

   相对于东部沿海地区,西部地区政府人力资源能力建设中的教育和培训方式仍然比较单一,一般主要是以干部学校、个别高校的在职教育(比如MPA)和定期培训为主。这种培训方式的确在一定程度上提高了公务员的专业能力和综合素质,但是仍存在不少的弊端。比如培训一般侧重国家大政方针的解读、普适性理论的教授、具体工作方式的训练等等;而不能从公务员自身多元化的、有针对性的需求出发,进行灵活的、有针对性的、科学的培训。这样不但浪费了大量的资源,而且效果也不尽如人意,甚至走向反面。

   4.能力评价体系欠妥

   关于政府人力资源能力的衡量,学术界并没有形成统一、科学、可行的评价标准。要么照搬西方国家运用的能力评价体系来生搬硬套到我们国家,要么就是受传统的“官僚”情结影响很重,笼统地提出一些估计只能适合政治领袖的能力评价要素,还有人直接将私人企业所用的人力资源考核标准搬到政府来。其中随意性较大、同等人才不同对待时有发生。然而,地区的差异性决定了西部地区政府在进行人力资源能力评价和考核中必须有适合自身的标准,当前这种混乱、繁多、随意的评价体系对西部地区政府人力资源能力建设带来了很大的负面影响,因为游戏规则(标准)的不科学要比游戏本身(过程)对结果的影响要大得多。

   (三)机会(opportunity)分析

   人力资源能力建设的优势和劣势是针对西部地区内部而言的,而其机会和挑战主要源于宏观层面的分析。其中机会主要有以下三个方面。

   1.全国发展战略向西部倾斜

   我国是在“区域非均发展战略”[7]指导下进行社会主义现代化建设的。从1978年到2001年在政策上向东部沿海地区倾斜,使东部沿海地区经济、社会等各方面都取得了较大的发展。自2001年起实施的西部大开发战略是国家向区域均衡发展战略转型的标志,这对于推进西部现代化建设和社会和谐有着重大的意义。9年来,国家从产业结构调整升级、基础设施建设、社会事业发展建设以及西部各级政府建设等方面加大投入力度,促进了西部地区各项事业不断发展。比如,2007年国家为了促进城乡协调发展在重庆和成都两地设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”[8]。这是国家为缩小城乡差距、破解城乡二元体制做出的重大决策。国家发展战略向西部倾斜将会有效促进包括西部地区政府人力资源能力建设在内的各项事业的蓬勃发展。

   2.国家重视干部能力建设

党和政府历来高度重视党政领导干部的能力建设,党的十七大和全国组织工作会议强调,党要站在时代前列带领人民不断开创事业发展新局面,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中共四川省委党校学报》2009年04期
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