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杨龙:我国政府公共政策安全管理机制建设研究

更新时间:2015-07-11 16:57:46
作者: 杨龙 (进入专栏)  

   我国政府公共政策安全管理机制是公共政策安全命题从理论走向实践的根本途径。本文主要探索我国政府公共政策制定安全、执行安全、成本分解、综合测评及责任追究等五大机制构建的重要意义、基本要求及主要内容。在五大安全管理机制的基础上,以理想类型法提出建构我国政府公共政策安全管理机制链。最后针对公共政策安全管理机制建设,配套提出可操作性的政策建议。

一、公共政策制定中的安全管理机制

   1.议题管理机制。公共政策议题是政策分析的逻辑起点。公共政策议题管理机制建立的目标有两个:其一,要确保安全的社会问题能够顺利成为政策问题。其中,“安全的社会问题”意指人民“最关心、最直接、最现实”的利益问题,且这些利益问题的实现不会威胁社会利益和生态环境。其二,要确保已经成为公共政策问题的社会问题得到决策者的有效回应。如果对政策议题进行的决策是“不决策”,即任由政策问题发展而不作干预,那么,对于此政策问题而言同样是不安全的。政策问题管理机制设置的主要内容有:第一,清理已有政策问题输入政策系统通道的积垢,使人民群众的诉求能够更顺畅、更快捷地表达给公共决策者。第二,设置新的政策问题信息通道,特别是要注重正式通道之外的社会通道,增加公共决策信息源,使更多的社会问题能成为政策问题。第三,建立重大突发社会问题专行“绿色通道”,针对波及范围广、牵涉利益多、社会影响大、蔓延速度快的综合性公共突发事件,要设置专门的信息输入渠道,以赢得宝贵的“临界理性”决策时间。

   2.程序保障机制。公共政策程序(议程)是将政策问题纳入政府决策计划的过程,决策过程与决策结果同样重要,都是影响决策质量的要素,因此,公共政策议程设定不被扭曲是确保公共政策制定安全的重要内容。规范的议程设定要确保每个安全的政策问题都能被公共决策者按照统一、法定、科学、合理的原则公平对待,并顺利进入下一个决策环节。从这个角度讲,公共政策安全管理首先要求的是政府依法决策。公共政策制定中的程序保障机制设置可从两方面考虑:其一,对于常规决策而言,建立健全现行公共政策议程保障法律法规,弥补公共政策制定中的程序性缺陷,确保所有常规决策都在法律的约束和监控下进行,尽量避免决策过程中的人为干预,防止部分别有用心的人扭曲议程、谋求私利。其二,对于危机决策而言,由于政策问题对于决策时间的要求非常苛刻,最佳决策条件转瞬即逝,常规公共政策议程在某种程度上是失效的,因此,要设计专门的危机事件决策议程,并定期进行情景模拟,提高公共政策制定者在决策信息极为有限的情况下掌控复杂局面的能力。

   3.咨询听证机制。公共政策制定中的咨询听证机制由两个方面组成,即专家咨询机制和社会听证机制。其中,专家咨询机制建设要建立和扩充公共决策专家库,将与公共决策相关的各学科、各年龄段、各种生活阅历的专家学者吸收到专家库、政策研究室等咨询机构中,为公共政策制定提供专业的建议。同时,要与高校、科研院所、社会咨询机构等建立常态合作机制,共同促进公共政策规划的科学性、安全性。社会听证机制则是要建立健全公共决策听证制度,把“决策先听证”的理念落到实处,特别是在涉及人民群众的衣、食、住、行等切实利益的问题上,一定要先举行公开听证,参与听证的人员要能代表各种相关的不同利益群体的诉求。

   4.科学决策机制。公共政策制定中的科学决策机制分为两个层面:一是对政策规划建议进行科学选择,并将其合法化为具有权威性、稳定性的公共政策。公共政策的合法程度会影响其执行力。如我国公共政策根据合法化水平可分为基本国策和普通政策,其中基本国策合法程度最高,普通政策制定时要接受其“初审”、执行时要为其“让路”。二是在公共政策开始执行前要对其进行科学评估。公共政策综合测评体系的核心组成部分之一,就是对尚未付诸实践的公共政策进行科学评估,其主要目的在于通过对公共政策的质量进行全面考量,发现在执行过程中可能会出现的各种风险因素,并对其进行“一级干预”。与此相匹配,科学决策机制建设的内容之一就是进行政策建议的科学选择。要处理好“民主”和“集中”的关系,统筹兼顾、把握大局,在诸多建议规划之间做出最佳选择并将其合法化为公共政策。另外,要建立政策方案科学评估机制,充分利用专家学者力量、现代管理理论、科学技术手段等全面评估政策方案,确保公共政策“上游”安全。

二、公共政策执行中的安全管理机制

   1.领导组织机制。领导组织机制是明确公共政策执行的领导指挥机关和组织协调机关等的制度化设计。我国的政策执行领导组织机制由党委领导机制和政府组织机制两方面构成,其中党委领导机制要求各级党委对公共政策执行的安全管理发挥领导职能,并且负领导责任。设置党委领导机制的意义在于发挥党委的组织性优势,确保公共政策执行安全管理在各级党组织和政府的工作中处于重要位置。同时,有了科学的政策和供应充分的物资并不意味着公共政策能够安全执行,还需要建制完整、分工合理、责任明确的公共组织大力推动公共政策贯彻落实。政府公共政策执行的首要环节就是成立或指定专门的政府组织,对负责执行的组织的责、权、利进行合理划分,对政策执行的要求、内容、方式等进行明确交代,对执行人员队伍进行必要的培训和演练等。因此,要在各级党委的领导下,按照公共政策执行安全管理的基本要求,合理分配政府部门的职责,把推动公共政策执行安全作为重要工作来开展,以确保政策安全管理目标的实现。

   2.物资保障机制。公共政策执行中的保障机制意指通过科学设计人、财、物、信息等保障性资源要素的供给数量和方式,达到持续、有效、合理地支持政策执行的目的。政策执行保障机制涉及的内容很多,其中最重要的是充足的物资保障。当然,供应充分不代表可以铺张浪费,而是要坚持勤俭节约的原则做好预算,其最低限度是能够保证公共政策目标的顺利实现。同时,优质的信息沟通同样必不可少。从某种意义上讲,公共政策执行的过程就是对各种政策信息进行管理的过程。这也说明信息保障之于政策安全执行的重要性。而优质的信息保障是要运用现代科学技术减少信息传输的中间损耗、提高信息的使用率,来保障信息的安全性的。

   3.社会协同机制。公共政策安全管理的社会协同机制,是我国政府公共政策安全机制建设的重要保障机制,是通过机制设置来调动一切能调动的社会资源参与公共政策安全管理,减少政府管理成本的活动。社会协同机制主要有三个方面。第一,经济组织协同。经济组织(或称市场组织)作为公共政策的主要相关主体,其行为能力直接受到公共政策的制约;反之,经济组织的行为方式、行为内容及行为结果等也在很大程度上影响着公共政策安全状况。因此,引导经济组织参与公共政策安全管理事务,一方面能够增加公共政策安全管理的管理主体,充实政策安全管理体制;另一方面能够有效降低经济组织本身之于公共政策的风险成本,从而达到双赢效果。第二,社会组织协同。社会组织因为能够延伸公共服务职能、表达人民群众诉求、满足社会自主化要求、维持社会秩序等而成为政府公共管理的重要关注主体。社会组织同样能够承担部分从政府转移出的公共政策安全管理职能,这不仅能促进公共政策安全状况的改善,而且能够降低政府政策安全管理成本。因此,要将社会组织纳入我国政府公共政策安全管理机制。第三,其他主体协同。我国政府公共政策安全管理的社会协同机制不仅要整合经济组织和社会组织的力量,而且要吸收其他对公共政策安全管理有益的组织和个人,如坚持共产党领导的政治团体、三大宗教组织、没有登记的草根组织等,将各方面的力量集中起来,以在全社会形成公共政策安全管理的合力,为国家经济、社会、文化等各项事业的快速、持续发展保驾护航。

   4.环境控制机制。根据政策环境理论,政策环境与政策系统的密切关系在于,它为公共政策实施提供必要的物质条件,而且是影响公共政策安全的重要因素。公共政策执行中的安全管理的重要内容之一,就是要确保政策的社会内部环境和社会外部环境的变化不至于影响到政策的执行安全,即要确保公共政策的环境良性变化,将各种环境风险因素限制在可控范围内。公共政策执行中的环境控制机制包括政策内部环境和政策外部环境两个方面。公共政策内部环境控制是指通过制度化的设计,控制和约束公共决策系统本身的各种影响因素,从而确保政府公共政策系统安全运行。如我国行政管理体制长期形成的特有的亚文化,对于公共政策系统的消极影响贯穿整个政策周期,若不进行有效的控制,将会导致公共政策在实施过程中的风险不断积聚,甚至外化为社会危机。公共政策外部环境控制则是对与公共政策系统进行能量交换的各种社会因素进行有效的管理,确保公共政策外部环境良性变化,进而保证我国政府公共政策的执行安全。

三、公共政策安全管理的成本分解机制

   1.成本层级分解机制。公共政策安全管理作为政府的一项新工作任务,其全面展开势必会依赖行政级别分工,通过对各级政府部门的工作进行层级监管,最终达到政策安全管理的目的。同时,不同行政级别的政府组织,其具体分工、人财物力、执行力等差异明显。因此,不同级别的政府组织在公共政策安全管理中应该负担的成本不同。第一,中央政府处于管理层级的顶端,对公共政策安全管理的各种资源进行分配,对成本进行全面管理。中央政府要制定政策安全管理的经济成本测算和社会成本控制方案,并将其细化为与各级管理事项相匹配的份额交付下级操作。第二,省级政府根据对本省公共政策安全管理状况的规划,控制和分配全省的政策安全管理成本,要将国家的政策安全管理成本分解方案与本级的特点结合起来,做好统筹分解工作。第三,县级政府直接对本县的政策安全状况进行管理、对政策安全成本进行核算,特别需要做好承上启下的工作,一方面要保质保量完成上级的任务,另一方面又不能让基层成本负荷太重而难以操作。第四,由于基层政府没有直接的财产分配权,因此其主要负责公共政策安全管理工作的执行,而正因为处于政策安全管理的第一线,基层政府对于政策安全成本管理意义重大。

   2.成本区域分解机制。与行政级别成本分解类似,公共政策安全管理的成本在不同经济社会发展区域表现出明显的差异性,即发达地区与欠发达地区的公共政策安全管理的成本大小和类型也是不同的。同样的公共政策在不同地区实施时不能搞“一刀切”,而要结合实际情况区别对待。欠发达地区因其政策安全意识淡薄、物质条件有限、社会基础薄弱,进行公共政策安全管理的经济成本和社会成本较发达地区都更大。发达地区的物质条件、经济社会环境都更具优势,因而其政策安全管理分工应该更多地关注社会成本;反之,欠发达地区则因其受自然风险的影响较大而主要负责公共政策安全管理的自然风险成本。因此,国家在对公共政策安全管理成本进行分解时,应使发达地区与欠发达地区的政策安全管理成本在量上体现出差异,在类上有不同的侧重点,这样才能因地制宜,提高公共政策安全管理的针对性。

四、公共政策安全管理的综合测评机制

1.全程跟进评估机制。公共政策评估是在政策系统运行过程中发现偏差的根本方式、纠正偏差的重要前提。全程跟进评估是我国政府公共政策安全管理机制的重要内容。公共政策安全的全程跟进评估,就是对公共政策从制定到执行再到终结的安全性进行全过程追踪评估,及时、准确地掌握公共政策的安全程度,以便在其风险要社会化、成本要大于产出时做出及时的政策调整。传统的政策过程评估更多地关注政策的科学性和效益水平,此处则要求将公共政策的安全程度作为政策评估的新内容,并在综合测评中作为核心指标。事实上,对公共政策安全性的测评与控制能够很好地保障政策的科学性和效益,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《领导科学》2011年09中期
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