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华生:我们需要什么样的土地制度?

更新时间:2015-07-02 21:08:53
作者: 华生 (进入专栏)  
由于农地转用后其市场价值大增,指标就是钱,因此这项措施自2004年实行以来就受到地方热烈欢迎,挂钩搞得如火如荼,各种进一步的创新如地票等不断出现。可见政策只要和利益挂钩,就可以不推自广。
  城乡建设用地增减挂钩以乡村建设用地减少,去挂钩城镇建设用地增加,这一减一增,耕地和城乡建设用地总面积都没有变,但却变出了钱来,看起来是皆大欢喜的好事,故学界也有不少人推波助澜,称其为改革的重要方向,其实则大大不然。乡村地区的建设用地主要是村庄用地,随着城市化发展、人口不断减少,本来迟早不是要复垦就是要用作乡村现代化的公共建设用地,加上近些年来我国粮食连年丰收、库存充足,这些衰败的村庄用地即便部分闲置,也是一种储备,并无大碍。现在为了要用这个建设用地指标抢着先腾空复垦,必然要人为驱赶村庄里尚未迁移和正常居住的农村居民,拆毁正在使用的住房包括许多新建不久的房屋,造成不必要的财产损失。特别是在城市化过程尚在前中期、城市户籍制度改革并未真正启动,赶走的农民并不能前往城镇,大量的只是在乡村以新农村社区的名义另行集中居住,这样的一拆一建,必然造成巨大的财产损失和浪费。集中居住上楼的农民离农田距离变远、住宅楼区不适合农户的生产生活需要,特别是以后随城镇化发展也还要再次迁移,从而形成新的二次浪费和折腾。更不要说许多验收过后的村庄用地指标,是为了拿指标拼凑出来,复垦条件很差,实际?并未真正耕种。
  要成功地实现人转即城市化转型,城市内部的公共产品和服务的均等化,中心城市与卫星城市乃至不同城镇相对于人口的服务均等化,最后到全国城乡人均公共产品的均等化,恐怕是一条不可避免的发展道路。
  换个角度看,所谓挂钩新增的城镇建设用地指标,不过是我们人为控制设置的行政指标,本来如果需要增加的话,并不需要花一分钱就可以大量制造。实际上我们每年巨大的建设用地计划指标年年也就是这样产生和无偿划拨下去的。因此,为了自己一个心理上的建设用地和耕地面积没变,硬搞出这样一个把拆迁闹到农村去的折腾,实在没有必要,应当尽早废止。
  很多人支持城乡建设用地增减挂钩的主要原因,是说这个政策符合市场化改革的方向,这实在是一个极大的误解。城乡建设用地增减挂钩完全是我们自己生造出来的行政指标相互挂钩,与市场经济相差十万八千里。市场经济中土地开发奉行的是3L原则,即位置为王。偏远乡村的村庄用地在市场上本来就不值钱,其市场价值一般还要低于耕地(因为复垦还要成本)。因而没有我们行政性的挂钩扭曲,它本身并不产生财富。同时我们的城乡建设用地增减挂钩只是在行政性无偿分配计划用地之外的一个补充,它完全是由政府安排和操盘的。哪个村庄纳入挂钩,搞多少试点,节省出来的乡村建设用地指标允许在哪里落地,从而这种指标的价格区间,统统都是政府行政安排的结果。如果任意一个村庄或一户农民自己将村庄用地或宅地复垦,就可拿到需要城镇建设用地指标的城市去出售,这才算是有点市场化。但是这样就根本不是我们今天由地方政府一手操办、严格限制在其行政区内的挂钩,而且会出现我国广大中西部地区偏远农村的建设用地指标大量廉价涌入市场,而沿海大城市可以低价收购建设用地指标侵占周边良田而疯狂扩张,内地中小城市因竞争不过大城市而拿不到建设用地指标,如此等等,这显然根本不可能被政策接受,也不是我们所需要的城市化格局。
  城乡建设用地增减挂钩实际上偏离了城市化转型和农业现代化的大方向。城市化转型要解决的是几亿农民工及其家属在就业城镇的安居融入问题。而城乡建设用地增减挂钩说到底是土地与土地的挂钩,而丢掉了人这个城市化主体,实际上助长了要地不要人、土地城市化与人口城市化的脱节。这种挂钩的主体和主要推动力是地方政府与开发商。地方政府要城乡建设用地指标和城市建设与经济发展的政绩,地产开发商从中看到了商机,接手乃至操盘协助政府拆并村庄、搞出来建设指标拿到城郊去开发。农民所谓得到的好处就是靠这种指标收益多少解决了在新村集中上楼居住的成本。真要帮助进城农民安居,根本不用这种扭曲和劳民伤财的挂钩,直接允许进城农民转让自己的承包地和宅基地用于在城镇落户,至少也有点见得到的货币收入。
  当然,由于绝大多数非城郊农民的家乡土地并不值什么钱,转让出售家乡土地对他们在就业地城镇安居帮助往往很小。因此,城市化转型期真正要解决的是移居就业所在地的城镇政府有动力去积极吸纳外来人口并提供当地基本的安居条件。但在目前的制度和政策框架下,各地政府吸纳外来务工人口入户、提供均等化的公共品服务,只是负担和包袱而非动力强劲。在没有动力和财政支持的情况下,所谓放开户籍也就只能流于口号。因此在我国现行户籍和用地管理制度下,实行人地挂钩,即外来务工人口入户与中央自上而下分配的城镇建设用地指标挂钩,作用反而更加直接与有效。在这样的制度安排下,人口流入地的政府吸纳人口入户就相应地可获得更多的建设用地指标,而人口不增乃至负增长的地方就自然减少建设用地指标。城乡建设用地指标的分配可以自动为人口的城市化市民化服务,从而也会自然阻止有城无人的"鬼城"现象出现。实行人地挂钩的激励体制,可以打开移居人口市民化落户的通道,实际上这也才是真正给进城农民在就业地兑现了土地和居住权利。进城务工的家庭在就业城镇安居之后,移居农民在家乡的宅基地的释放就会是一个自然的过程。而进城农民的离家又离土,就为农村经营规模的扩大和农业现代化创造了前提和条件。实际上,没有城乡建设用地增减挂钩去抢夺土地资源和人为抬高农村建设用地的价格,农村土地正常的土地合理化整理才能不受干扰地展开。零散的农田可以整理合并,废弃的村庄和宅基地除了复垦之外,也就可用于农业现代化所必需的农村公共设施使用。
  总之,正如我们在成功实现城市化、现代化转型的东亚国家和地区所见,城市化发展和农民的市民化融入并没有也不需要人为地制造城乡建设用地增减挂钩去实现。那么,怎么理解很多人援引的美国土地发展权转移(landdevelopmentrightstransfer)呢?应当说迄今这方面的介绍存在着很大误导。首先,美国的纯农业用途的土地并没有土地发展权或开发权。其次,美国所称的土地发展权并非我国农民正在使用的宅基地,而是美国基于农田保护和最小农地耕种面积保护所规定的一定面积的农田可以和只准有一处农舍的规定。这样在有的家庭农场面积很大,按规定可以有超过一处农舍时,其多余未开发使用的农舍用地作为具有潜在发展权的土地,在美国部分地方政府的定向安排下,政府机构或环保慈善机构可以购买此发展权,这样这块本来可以建农舍的土地就无权再建,只能永久作为农地使用。同时也有地产商购买此土地发展权以用于在政府允许增加建筑容积率的地区使用,去按照规定适当增加建筑面积或建筑容积率。可见,一是美国的土地发展权转移不是已建住宅的土地而是可建还未建住宅的农地;二是也要有地方政府专门安排,而非完全市场化;三是并非农村任何建设用地均可调换为城镇建设同等面积的土地,而是可建农房的土地转为永久农地,并用这一发展权在政府允许的其他地区(未必是城镇或城郊)适当增加宅地面积或建筑容积率。因此,美国的土地发展权转移只是出于保护现有绿地的生态目的,与城市化、农民进城无关,更不是复垦一块宅地去到城边再占一块农地绿地,因而根本不涉及要居住在自己房子里的农民或农场主搬家拆迁以节省建设用地指标的问题。很显然,用美国局部地区在特殊背景下的土地发展权转移来为中国大规模的城乡建设用地增减挂钩背书,可谓失之毫厘,差之千里。
  顺便指出,许多支持城乡建设用地增减挂钩的人同时也强烈支持给城郊农民以自由的土地开发权。其实这二者之间是完全矛盾的。因为城乡建设用地增减挂钩指标之所以有价值,就是政府能够使用此指标到城郊征地。而如果城郊农民无须任何指标,就可自己将土地转让开发用于城市化建设,那么这个所谓的建设用地指标就因无用和无处落地而一文不值。故城乡建设用地指标增减挂钩与城郊土地所有人自主开发土地,二者必居其一,不可能同时存在。
  要成功地实现人转即城市化转型,城市内部的公共产品和服务的均等化,中心城市与卫星城市乃至不同城镇相对于人口的服务均等化,最后到全国城乡人均公共产品的均等化,恐怕是一条不可避免的发展道路。
  3土地国有或私有均有利人转,强化土地集体所有则有碍人转
  目前,在城市化用地中,主张集体土地应当与国有土地同地、同权、同价的声音似乎成为主流,很多政策也在向集体土地进城这个方向调整。其实这是一个很大的陷阱。现在用集体土地说事的人许多实际骨子里最反对集体所有制,他们为集体土地争权完全是一种策略的需要。这样真假热心、阴差阳错,最后必然要走大的弯路。
  应当指出,我国农村的集体所有制,虽然自土地家庭承包以后内涵不断变化、淡化,但集体所有土地不能自由买卖的外壳,客观上对转型社会中防止土地兼并和农民失地起了积极作用。后来实行的"增人不增地、减人不减地"的政策以及正在推行的确权颁证,使得农地产权进一步向农户界定,变为一种私有产权但并不急于脱去集体所有制的外壳,可说也符合我国现阶段的国情,有积极意义。但是,为了所谓的同地同权,将集体所有制从农地延伸到城市化建设用地(如现在政策上提出和准备推行的集体经营性建设用地在城镇入市),则弊大于利,会造成不必要的麻烦和折腾。
  这是因为中国农村的集体所有制,法律上是定义在村一级(一般是行政村,也有许多土地实际权属在自然村,同时法律也承认部分财产可以自然村或乡镇一级为集体)。因此集体成员一般就是在这个村土地上出生和生活的农民。在农业经济条件下,鸡犬之声相闻,老死不相往来,人们的流动性很低。这种集体所有制不论经济效率如何,确实是一个稳定的经济体。随着工业化城市化发展,大量农民进城务工,许多人举家外出,新生代农民工并不准备或根本不愿意再返回家乡定居,应当说这反映了城市化的潮流,是社会发展进步的自然趋势。要鼓励和配合农民进城落户,原来的集体所有制下自愿离开就自动放弃集体成员权利这一条就要修改。过去一段时间一些地方搞"宅基地换城镇住房,承包地换城镇户口"后来被批评叫停,因为这种限于本地农民的做法被认为有强迫农民进城和借机剥夺农民土地权利之嫌。故现在的政策是在农民进城落户的同时,仍然允许先保留农村的土地和集体成员身份。但这显然只能是一种临时性的安排。因为这种双重身份既不利于农村土地的规模经营和农业现代化,又不利于这些移居务工人口真正安心定居城市的市民化融入。这种双重身份还成为一种其他城市居民所没有的特殊权利,因而只能是在当前户籍制度改革起步缓慢现状下的临时过渡办法。现在有关政策文件提出探索移居农民退出农村集体经济组织的补偿措施,这应当是一个方向。城市落户农民可以有偿退出或转让其原集体成员的土地财产等权利,这也就意味着农村集体所有制逐步变为一种可退出的自愿股份合作经济组织。随着务农人口的不断减少,一个村庄的大多数人移居城镇,农村的集体所有就会自然消亡,而变为少量留守农户的土地私有,并在此基础上发展出各种自愿的合作组织形态。因此,今后农村的土地制度安排应是鼓励农地向留守农户转移集中的制度,既非传统的村集体所有,也非向工商资本手中集中。这样在后城市化阶段的城市居民下乡购地置业务农(韩国人称之为"归农")也才能没有障碍。否则乡村是一个个对外封闭的集体经济,城里人下乡无立锥之地,就根本谈不上自由购地务农。同时,人们越是能自由地在农村购地务农,农民从农地退出或卖地弃农就越发没有后顾之忧。农业生产和农民将来就越来越成为一种职业而不是身份。鉴于农业生产的特点及其在后城市化经济中的地位,拥有农地的多寡并不会导致贫富悬殊,就如大多数发达经济国家一样,农民或所谓的家庭农场主一般充其量只是中产阶级的范畴(考虑到我国人多地少,高度城市化之后农户家庭拥有的土地会比西方国家少很多,就更是如此了)。
  如果集体所有制在农村长期而言也是淡化、消亡的趋势,集体土地进城就更难成活了。一般来说,一个城郊村的土地部分转入城市化建设,就趋势而言,这个村的剩余土地转为开发就大体上只是一个时间问题。(点击此处阅读下一页)
本文责编:frank
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