返回上一页 文章阅读 登录

苏长和:中国与全球治理——进程、行为、结构与知识

更新时间:2015-06-25 20:36:10
作者: 苏长和 (进入专栏)  

  

   内容提要:由于内外政治分离而产生的大量置于各国管辖权以外的全球性问题,不仅是21世纪国际政治,同时也是各国国内治理面临的共同问题。全球治理呼唤新的全球合作形式和解决方案。内外政治互动的三种方式分别是内外政治互为支配的一元论、内外政治并行独立的二元论和内外政治相互合作的二元协调论,其中,内外政治二元协调是中国对外关系的一种独特模式,这一模式贯穿着中国参与全球治理的进程,确保了中国以合作和负责任态度处理全球性问题,促进了全球治理和国内治理在结构上的相互支持。

  

   全球治理是政府、社会组织和企业等共同合作,通过订立各类国际制度,在国际社会对主权国家管辖权以外的全球性问题形成有效管理,最终使国际社会接近秩序的过程。在当今国际社会,日益增加的全球性问题处于一个缺少管辖机构的政治市场中,以民族国家领土为界限所设计的国内制度,将注意力集中在国内问题的治理上,不仅忽视全球性问题治理的意义,有时候,国内制度的设计还助长了国家将国内问题的成本转移到国际政治中。自19世纪以来,一些国家和非国家行为体意识到,需要建立国际制度管理这些处于主权国家管辖权之外的共同问题,以避免这类问题因治理不足而威胁到国际秩序和国内秩序,由此促使国际制度在国际关系中的地位日益上升,制度建设因此成为全球治理演进的核心。

  

   一、内外政治互动的三种方式

   全球性问题的治理不足,与国内政治与国际政治严重分离的事实(以下简称内外政治的分离)有关。当今国际社会,各国在内外政治之间的关系上还不存在统一的共识。在两者之间的关系上,基本上存在三种认识和实践。

   第一种认识是内外政治的一元论,即要么认为国内政治从属于国际政治,要么认为国际政治从属于国内政治。对于大部分国家特别是霸权国家来说,占支配地位的思维是认为国际政治要从属国内政治,也就是当两者发生冲突时,对内政的考虑会压倒性地重于对国际事务的考虑,进而言之,拥有强大能力的国家,甚至倾向于将内政模式推及和应用到全球治理领域。一元论的外交结果是较少考虑国际社会的整体利益或他国的利益,在政策制定上倾向于以自我利益为中心。一元论的另外一种表现是国内政治服从国际政治,内政的调整不是在所有情况下,但至少在大多数情况下,受制于国际政治。那些处于世界体系边缘和外围的中小国家,或者处于全球相互依赖极不对称状态下的国家,往往不得不选择这种途径。

   第二种认识是内外政治的二元论,即认为国内政治和国际政治本质上处于两个不同的且平行的领域。在国内政治中,存在强烈的等级治理结构,可以形成自上而下的治理结构安排,而在国际政治领域,因为没有世界政府,国际安全治理服从均势的自我调节机制,其他全球性问题治理只能依赖国家的善心和自觉。有的时候,内外政治还会处于冲突状态下。民族国家制度强化了内外政治对立的现状。在传统政治学教科书中,政府在保护固定领土上居民的安全和福利上,职能定义得很明确很清晰,但是,对政府行为可能在国际上产生负面效应的约束上,定义则很模糊。这就造成政府对内责任与对外责任出现不平衡。在代议制民主国家,由于政府更受制于国内选区利益,此种情况往往尤甚。毫无疑问,在内外政治的二元论思维支配下,国家会把重点投在国内治理上,至于全球治理,因为与国内治理无多大干系而被严重忽视。

   第三种认识是内外政治二元协调论,二元协调思维不将内外政治分离、分割开来,相反,却从两种政治合作统筹的角度,重视内外政治的对话协商,追求国内责任和国际责任的平衡,探寻国内问题和全球问题的综合治理观。内外政治二元协调的整体思维是对传统主权观念的发展和突破,它并不否定主权制度在现代国际秩序中的基础性意义,也不将全球问题治理理想化地寄托在世界政府或霸权国家上。这种思维支配下的政治实践,对弥合既有国内政治和世界政治的分离,以及探索内外政治整合的政治理论,具有新的意义。

   显然,各国内外政策在不同程度上均受到上述三种思维的支配,即便同样一个国家,在不同的议题领域,往往也会被相异的内外政治思维所左右。内外政治的一元论和二元论都不利于全球性问题的治理。一元论容易犯的错误,是在观念上希冀以特定国内政治模式指导全球治理,在行动方式上以单边行为取代集体协商,在治理结构上以霸权结构代替民主结构。在全球治理模式中,内外政治一元论的治理型态可以在人类最古老的大地域政治型态——“帝国”和“霸权国家”中——找到对应。二元论是大多数国家在全球治理上的支配思维,这并不是各国愿意服从这个逻辑,在很大程度上,它是传统的主权国家制度安排的自然结果。良好的全球治理,需要建立在内外政治合作的基础上。本文从这个前提出发,探讨中国与全球治理关系的独特性意义。

  

   二、中国参与全球治理的进程

   一般来说,人们习惯从时间、事件、领域来概括中国参与全球治理的进程。流行的分类是以时间为标尺,比如,在过去的30多年中,改革开放、社会主义市场经济提法的出现、中国加入世界贸易组织、2008年金融危机以来中国在国际体系中积极的建制努力等等,都可作为中国与全球治理关系中的重大事件。也有学者是从中国参与国际制度类型来看这一进程的,中国参与了从高政治到低政治,从传统安全到非传统安全,从经济环保到军控人权,从正式到非正式的几乎绝大部分国际制度。此外,还有学者从政企关系、部门关系、国家—社会关系和中央—地方关系角度,考察中国参与全球治理的进程。

   时间、事件、领域只是中国参与全球治理的表现形式,如果换个视角,比如从上述内外政治协调论的视角出发,或许更有助于了解中国参与全球治理进程的独特性。在以上三种内外政治分析取向中,出现这样几种观点,值得参考:

   第一,一种观点认为参与全球治理的进程就是中国对国际制度很好的学习过程,反映了中国在国际体系中的社会化。比如,一些国际制度(如环保规范、烟草控制等)在中国的接受和内化,体现了学习的过程效应,当然,学习的过程可能是一个曲线,但学习的指向是总体线型向上的。这种观点具有比较广泛的影响,它在特定范围、特定议题领域、特定的“学习”阶段确实具有一定解释作用,但它不是没有缺陷的,比如,它过于强调国际制度对中国国内治理的单向指导作用。在该分析条件下,中国是作为受动方被分析,中国的能动性和创造性则被大大忽视。实际上,中国作为一个超大规模国家,其深层意识结构中所包含的主体性资源,使中国在面对国际制度和规范时,同其他发展中国家或转型国家不同的是,中国并不是不加选择地接受和学习的。换句话说,中国会根据自己的判断,接受那些反映人类进步政治文明的国际制度,搁置某个阶段暂不适合中国的国际制度,反对不合理的国际制度。因此,学习过程并不是被动接受的学习过程,而是对学习的内容和进程具有主动选择的特点。更进一步说,或许最不该忽视的,是中国对有些国际制度扮演了能动性的改造作用,况且,中国在国际制度建制上也非常积极。因此,国际制度确实在中国产生内化效应,但是与内化相对的一面,即中国在国际制度改制、转制和建制中的能动性、创造性工作,却被忽视了。

   第二,与内外政治一元论有关的第二种观点,是认为随着中国的崛起,中国会将国内政治经济中的成功模式推广到地区和全球治理中,如同美国在过去近一个世纪经营国际秩序时所努力做的一样。即便从保守的角度看,中国凭借本身的规模和体量,一旦融入到国际体系中,也会对国际体系既有的制度和规范形成冲击,迫使有些国际制度改革方向按照中国的方式来进行,也不是没有可能。从世界历史中大国兴衰的规律看,当一个国家的物质力量迅速崛起的时候,该国的世界意志和世界意识会随之勃兴,物质力量的成功会造成该国对其成功的国内制度的自信,且很容易产生强烈的冲动,将国内制度移植到世界政治中。假如这种思维支配中国对全球治理的参与,中国则可能走向对外输出制度的扩张道路。甚至有人会认为,东亚国际体系和治理会按照过去中国的朝贡体制模式来塑造。

   第三,从二元论来看,中国对全球治理并不感兴趣,因为中国会严格地将国内政治和国际政治区别开来,或者说,内外政治处于严格的分割状态,甚至是冲突状态。按照这种思维,是不存在中国参与全球治理进程的:首先,中国的议程兴趣集中在国内而不是国际,在很长一段时间,中国主要还是一个内向型的国家,在国家建设没有充分完善前,中国不会大规模地主动介入到全球治理中。因此,中国只要把国内问题解决好,就是对全球治理的最大贡献;其次,中国对全球性问题并不持积极参与的态度,中国只会从自己利益角度出发,最低限度地参与全球治理,甚至中国对待国际制度的态度也是矛盾的,担心更深地参与国际制度会束缚住中国自主的行为;再次,中国国内民族主义会抵制中国对国际制度的参与和接受;最后,比较极端的看法认为,中国的社会主义制度与发达国家主导的国际体系中的资本主义意识形态是不可调和的。长期来看,两者间不存在合作的可能性,甚至会冲突。

   以上三种逻辑都无助于很好地理解中国参与全球治理中的进程。在中国参与的特定全球治理议题,或者中国参与全球治理的某个特定阶段上,有些逻辑是有解释力的,但整体而言,这些看法似乎都不能令人满意。实际上,中国在学习过程中不丢失自主性,在崛起过程中不寻求对外扩张。至于二元论的观点,与中国在全球治理中扮演积极、活跃的角色的事实相比,显然存在很大差距。本文提出的假设是,内外政治二元协调是解释中国参与全球治理进程的重要因素。

将中国的内外政治互动定义为二元协调,并认为它是中国参与全球治理进程的独特性所在,是个需要进一步发展的假设。毕竟,在这个问题上,传统的政治学及中国政治研究还缺少完整的理论体系以资参考。笔者初步从三个维度对这个假设作说明。第一,从观念上看,中国对自己在国际社会中属性的定义,既有强调特殊性的一面,比如共产党领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路,但在改革开放的基本国策下,中国也特别强调与国际社会共性的一面,尊重国际惯例,重视在全球化和相互依赖状态下,接受那些反映人类政治的进步要求、为绝大部分国家普遍接受的观念,例如,多边主义、互信互惠、国际关系民主化、国际经济新秩序、共同安全、共同发展、包容利益等。因此,国家本位意识与世界本位意识在中国不是对立和冲突的,而是相互补充与融合的。第二,在制度上,国际制度与国内制度相互调适而不是相互抵触。中国能够将合理国际制度在国内通过立法和政策进行内化,例如,在立法精神上,当国内法与国际法出现抵触时,中国一般采取国际法优于国内法的原则,适用国际条约的规定,但中国声明保留的条款除外;在国内法与国际法关系上,中国更倾向于两者的联系和补充,而不是对立和抵触。在国内诸多公共政策制定上,中国有鲜明的政策传统,即在不违背国家核心利益前提下,参考、借鉴国际组织和国际社会比较普遍的合理做法。例如,近些年中国在环境保护和千年发展议程领域,国内公共政策与国际公共政策就保持高度的联动。第三,在利益认知上,中国不完全以自我利益为中心定义其利益,而是更多地将本国人民利益与各国人民利益和人类共同利益联系起来判断利益。随着中国社会多元化的发展,利益群体出现分化的趋势,分化的利益在代议制民主国家常常转化为对外政策诉求,从而出现局部利益损害国内大多数人整体利益或者国际社会共同利益的现象,这种现象在代议制民主国家是比较普遍存在的,此利益机制是导致代议制民主国家国际专制行为原因之一。不过,这种现象在中国却较少出现,原因是中国的政党制度和人民代表大会制度,(点击此处阅读下一页)

本文责编:liuwentao
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/89771.html
收藏