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王振耀 田小红:中国养老体制结构转型思考

更新时间:2015-06-07 20:57:59
作者: 王振耀   田小红  

  
  摘要:经济发展、社会结构转型、以及老龄社会到来,推动了中国养老体制的结构转型;随着养老保险普惠制基本建立,社会养老生活基础保障制度基本完善,中国养老体制的结构性失衡突显,主要表现为养老服务的缺乏与养老管理体制的结构性矛盾;而养老体制的快速转型与健全既是社会急需,却也需以现代治理的理念去推动完成。
  [关键词]经济发展;社会转型;养老体制调整
  [中图分类号] D63  [文献标识码] A

  
  三十多年改革开放的一个基本社会格局是中国工业化、城镇化的快速发展,并由此导致核心家庭业成为社会结构的基本单元,伴随着这一过程是社会快速迎来老龄化浪潮,并步入老龄社会。这一社会格局对传统的以家庭赡养为主的养老护理模式构成了严重挑战,中国的养老体制面临着结构性转型。如何适应新的形势,从解决现实问题出发对养老体制进行调整,是当前中国一项十分迫切的社会议题。

  
  一、经济、社会结构转型:中国养老体制面临的基本挑战
  当前中国养老体制所面临的形势,与2008年以前的社会形势相比发生了根本性的变化。这个新的社会形势,需要我们准确地把握。
  2008年以来,两大结构性的转型十分明显。第一个是经济结构转型,中国进入中等发达阶段。2008年,中国的人均国民生产总值超过3000美元,按照世界银行标准,步入中等发达国家的门槛;2010年,人均国民生产总值达到4000美元,中国正式成为中等发达国家中的一员。按照邓小平的设想,中国经济发展的目标在2050年前后达到人均4000美元。[1]而经济发展的结果,比邓小平的设想提前了整整40年。近几年,中国经济继续快速发展,2014年人均国民生产总值达7500美元。如果经济不发生重大挫折,未来三年左右,人均国民生产总值无疑将达一万美元。这意味着,中国将会成为发达国家中的一员,温饱问题总体上完全解决。第二个大的结构性转型是由经济结构的变化所导致的社会转型。中国经济快速转型的综合性结果就是城市化的迅猛发展。1978年,中国城镇人口占总人口的比例是17.9%,到2013年,比例上升为53.7%。[2]这也就意味着社会的空间布局发生了根本改观,即社会结构发生了重大转型。这样一来,更多的社会人口的生活方式、及其所组成的家庭结构都发生了变化。原有的依托于农业的生活方式转化为城市职业工作的城镇生活方式。人们不再是日出而作,日落而息,生活节奏更为快捷。而城镇家庭基本上为核心家庭,几代同堂不再可能,甚至不复存在,而与之关联的传统养老功能也几乎丧失殆尽。
  经济发展不仅解决了温饱问题,中国人的人均寿命也开始提高,据世界卫生组织发布的《2013年世界卫生统计报告》,2011年中国人均寿命为76岁。[3]2014年,中国已经有超过2亿60岁以上的人口,其中13755万人为65岁以上。[4]老龄社会快速来临,这是社会的重大进步,但也带来了一系列的问题,即随着高龄人口的增多,其问题就不仅仅是要解决老年人的基本生活问题,更重要的是要保障老年人的护理照料。所以,社会化养老服务已经紧迫地提上日程。也就是说,两大结构转型使得养老体制在结构与内容两个方面都应做出调整与完善。以前以家庭成员承担为主,现在更多地由社会提供;以前养老集中于生活保障,现在还要加上专业护理服务。中国传统养老体制的结构与内容,客观上已经从单一家庭养老保障,转化为社会性的养老服务保障与养老金保障两者并重。所以,调整中国养老体制,如果只看到养老保障,而看不到养老护理服务,那就可能会产生结构性的偏差。中国养老体制的转型,最重要地是需要促成养老保障与护理服务这两者间平衡发展。

  
  二、养老保险普惠制:养老生活基础保障
  分析养老体制的转型,首先需要清晰地了解近年养老保险体制的巨大进步。目前,中国已经大体上形成了三类养老保险制度,并基本覆盖了各类人口,这就是:职工的基本养老保险制度,覆盖正规就业人员;居民的社会养老保险制度,覆盖农村居民和城镇非正规就业人员;以及正在形成的以机关事业单位人员为对象的基本养老保险制度,覆盖政府公务人员。
  如果就发展阶段分,从2010年10月国家颁布《中华人民共和国社会保险法》,到2015年1月国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,我国的养老保障体制经历了几个较为明显的发展阶段,目前正在进入综合性的结构转型期。这是我国养老体制建设所面对的基本情况。
  2010年社会保险法颁布,同时国务院决定启动新型农村社会养老保险制度建设,标志着覆盖中国城乡居民的养老体制开始确立。这在我国养老保险制度发展史上,是一个相当重要的阶段。
  按照社会保险法的规定,城镇职工,实行基本养老保险制度,农村居民则实行社会养老保险制度,同时对城镇中没有纳入基本养老保险的人们,建立城镇居民社会养老保险制度,两大制度的内部结构不同。基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合,基本养老保险基金由用人单位和个人缴费,以及政府补贴等组成;新型农村社会养老保险则实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,新型农村社会养老保险待遇,由基础养老金和个人账户养老金组成。城镇居民社会养老保险覆盖人口相当少,因而也参照农村社会养老保险实行,并在法律中规定二者将要进行合并。但在政策操作层面,这两大制度的重要区别在于,对于基本养老金,政府承担的责任不十分清晰,而对于社会养老保险,政府承担的责任则相当清晰,即,政府保证基础养老金。并且,相关的文件规定,农民每月55元的基础养老金,主要由中央财政承担。尽管按照2010年的计划,全国农村普及新型社会养老保险制度要到2020年才完成,但毕竟整个保险制度覆盖了城乡的所有居民,而不再仅仅是城市居民。
  第二阶段的养老体制建设,标志性事件是2012年“新农保”、“城居保”在全国实现了全覆盖,这是一个历史性事件。因为,2013年,参加城乡居民社会养老保险的人口接近5亿,而城乡居民中领取社会养老金的老年人口超过了一亿,这无疑是世界上人口最多的一项社会工程。并且,这一制度提前8年普及,对于整个社会建设,是一个极大促进。应该说,基础养老金,是一个相当智慧的发明,尽管当时不少地方只是向60岁以上的农民每月发放中央财政55元的基础养老金,但对于从来也没有按月领取养老金的农村老年人而言,客观上是一个意外的福利。农村老年人在基本解决了温饱问题后,养老又得到了体制性的保障。如果说,2002年全国普及城镇低保,和2007年普及农村低保,从而使中国城乡建立起了最低生活保障制度的话,那么,2012年,中国城乡客观上形成了基本生活保障制度。
  基础养老金的制度,既促成了城乡平等的进一步推进,也开启了社会养老保险不断提升的空间。并且,2015年1月,国家人力资源社会保障部、财政部发出《提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》,其中规定:经国务院批准,从2014年7月1日起,全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元,即在原每人每月55元的基础上增加15元。提高标准所需资金,中央财政对中西部地区给予全额补助、对东部地区给予50%的补助。有的地方,也相应提高了基础养老金的标准。这次提高,必将进一步普遍提升老年居民的基本生活水平。
  正是在这样的形势下,我国的养老保障建设进入到了第三阶段,这就是机关事业单位的养老体制改革。2015年1月3日,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,决定从2014年10月1日起,对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费。按照国务院的部署,这一改革将坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点。改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度,逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。这一制度的基本框架是,基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%,个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%,由单位代扣;按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户,全部由个人缴费形成。
  这个阶段的改革是更为深刻的社会改革。过去政府机关与事业单位置身于养老体制的改革之外,企业改革,机关与事业单位不改革,实行的是“双轨制”。而机关事业单位养老保险制度改革,则标志着实行了近20年的养老金“双轨制”的终结,近4000万机关事业单位的人员将和企业员工一样缴纳养老金。这样,中国社会将不再存在一个置身事外又制定养老政策的管理群体,对于政治平等和社会平等的促进意义是不言而喻的。当然,也为中国社会养老体制建设奠定了普惠基础。
  总之,当养老体制改革涉及机关事业单位之后,我国总体的社会养老保险体制开始确立。如果把养老保险与养老服务看作养老体制的两条腿,那么,养老保险这条腿的基本功能已经具备。


  三、结构失衡:养老服务的缺乏与养老体制面临的结构性矛盾
  比较养老保险与养老服务的进展,可以看到,中国的养老保险制度改革的基本框架已经形成,当然资金方面的挑战是存在的,还需要立足于现实,不断进行结构性的体制优化;但中国养老体制面临的更大挑战则是养老服务的严重匮乏。
  现行的养老金保障机制能够正常运行。2013年,全国领取养老保险金的人数为2.18亿人,其中领取职工基本养老保险金的人数为8041万人,城乡居民养老保险的人数为13768万人;而当年收取的养老保险金为24732.4亿元,其中基本养老保险基金为22680.4亿元,城乡居民社会养老保险基金为2052亿元;而当年支出的养老保险基金为19818.4亿元,其中职工养老保险基金为18470.4亿元,城乡居民社会养老保险基金为1348亿元。[5]如果仅仅按照现收现支的资金计算,养老保险的风险并不是那么大。个人账户是否做大的问题,还有时间继续争论下去。当然,内在的优化是必要的,况且还有过去各种继承性问题。
  但如果从另外一个角度看,养老矛盾更为突出的是,两亿以上的老年人口在不断增长,仅80岁以上的高龄老年人口每年就以百万的量级在增加。2013年,全国80岁以上的人口已经达到2685万[6] 以上。养老体制的严重挑战在于:养老服务有着巨大的社会需求,但缺乏有效的供给。以日本、英国为例,现有上百万的专业养老护理人员从事护理服务,如果按照相应比例,我国应该有上千万的养老护理人员。但2013年,我国的养老护理人员也就只有几十万人,中国的老年人已然是有钱难买专业的护理服务!
  严格意义上说,我们的养老护理正规培训基本处于空白状态。这主要是我们过去长期处于解决温饱阶段,养老体制就是立足于吃饭,即领取养老金以保证基本生活。即使民政系统过去建立的敬老院、养老院,比如每个乡镇的敬老院,其主要功能还是供养五保户,即保吃、住、穿、医、葬,无非是一些最为基本的生活保障。敬老院的职工主要是临时工,承担的任务主要以做饭为主。城市的养老院功能与敬老院类似,只不过管理体制更为正规而已。
  国家的宏观法律与政策已经开始转型。2012年12月国家再次修订并颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》,其修订幅度不亚于制定了一部新的老年人法。在一定意义上,可以说这是中国现实的老年法。过去的法律主要强调家庭责任,而新的法律更强调社会保障、社会服务、社会优待等。该法甚至规定:对生活长期不能自理、经济困难的老年人,地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。这是一个较大的法律性突破。
  事实上,我国发展养老服务业已有十多年之久。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《行政管理改革》2015年第5期
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