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林闽钢:中国社会福利发展战略:从消极走向积极

更新时间:2015-06-01 20:49:08
作者: 林闽钢  
近年来,积极的劳动力市场和就业政策的主要措施有:劳动力市场培训、就业补贴津贴、公益部门就业和青年计划;在公共救助、伤残人员补助和失业救助等方面采取合同协议,也称为激励计划,同时,把改善劳动力供给和提供公共就业服务作为政策的重点。

  

   总之,长期以来,社会福利被认为是远离资本市场,不涉及经济发展效果的。而积极社会福利不仅面对经济发展,更是着眼于促进经济与社会综合发展,在更广阔的领域实现社会公正。

  

   三、中国社会福利发展战略的现代化

  

   中国经过30多年高速经济发展,虽然国家财力和人民生活水平有了根本改善,但长期以来坚持“高增长,低福利”的发展模式,在经济优先增长战略下,习惯将社会福利看成经济增长的负担,还将发展社会福利与“养懒汉”等同起来,并强调“低福利”政策是导致中国经济成功的重要原因。可以看到,对发展社会福利的长期存疑,其结果是直接导致对社会福利领域的投入一直持谨慎态度。

  

   中国已进入中上等收入国家行列,经济和社会的发展关系更显得关键和微妙,社会福利发展战略现代化的定位和选择就显得尤为重要,即如何实现从“先增长,后福利”改变为实现社会福利发展现代化的“同步发展”模式。

  

   (一)在发展原则上,实现国民经济和社会福利的同步发展

  

   长期以来,在国家整体的发展战略中,社会福利始终从属于经济发展的需要。在中国未来的发展战略上,不再是为经济增长而增长,而是为保障和改善民生而增长,不是为经济发展而发展,而是为保障和改善民生而发展。因此,确立社会福利的战略地位,需要稳步加以推进,逐渐使其成为推动社会发展的有效系统。

  

   第一,社会福利制度通过向社会成员公平地提供各种物质帮助和服务设施,解决社会成员基本需求,使这些社会成员能够分享经济增长以及社会发展成果,有利于解决他们的日常生活需求,维护整个社会稳定和安全。促进社会福利的提供可以成为调动国民的积极性动力,从而提高劳动效率,更好地推动经济发展。

  

   第二,回应社会的福利需求,调整发展理念,将经济发展成果转化为国民福利,实现经济政策和社会政策的相互融通和相互促进,实现中国福利体系战略的全面转型,即寻求可持续的福利社会发展道路的时代已经到来,通过经济政策和社会政策的相互融合和作用,实现国家福利体系的创新。

  

   第三,在当前讨论中国社会福利发展战略中,必须要面对我国已进入经济发展新常态,即经济增速正式告别8%的快速增长,潜在增长率在2020年前后回落至7.5%左右的发生趋势。可以预计的是,在经济发展新常态下,中国经济增速虽然放缓,实际增量依然可观。因此,在今后较长的时期,从“高增长、低福利”转向“中增长、中福利”是社会福利发展的机遇期。也就是在这个时期,更要强调社会保护和社会稳定的结合,确保支持一个更公平和更包容的、可持续的社会。

  

   (二)在发展路径上,将儿童和家庭的政策干预作为主要切入点

  

   社会福利不能局限于缺陷修补,而要以支持和满足社会成员的发展需要作为出发点。为此,就要求社会福利政策把满足社会成员的发展需要作为优先目标,将人作为社会最重要的资产进行培植和投资。

  

   家庭是人们在不同生命阶段(儿童、青少年、成年人、老人等)相关问题的交汇点,对儿童尤为重要。为家庭提供支持是满足儿童成长需要的最为有效的途径。从世界各国来看,保护儿童、改善儿童的成长环境是政府及社会成员最早致力的社会福利之一。为使儿童能够在家庭中得到恰当的照顾,政府需要普遍制定各种法律、收入保障和社会服务构成的家庭政策,包括现金帮助(减免税及儿童或家庭津贴)、工作福利(休假制度、教育补贴)、家庭服务和法律(婚姻和收养)等,帮助社会成员实现工作与家庭责任的平衡。[12]

  

   在中国,要将更多的精力投放在儿童福利事业的发展上,为国家未来发展储备更多、更为优质的人力资本。首先,对于国家和政府而言,要通过构建完善的儿童福利政策和管理框架,推行发展型儿童和家庭政策(儿童税收优惠、家庭津贴、育儿假期等),投资儿童社会服务基础设施和供给内容建设,扩大儿童福利保障范围。其次,对于市场和社会来说,一方面要鼓励各类企业或非营利组织从事儿童服务供给,提供多样化和专业化的儿童服务项目;另一方面要积极依托社区的平台作用,完善社区儿童服务组织建设,实现社会资源的有效开发和充分利用。也只有促成政府与市场、社会的合力,才能平衡家庭儿童抚养的压力与责任,促进儿童更全面的发展。

  

   (三)在发展领域上,要积极地投资于人的能力建设

  

   在经济全球化形势下,劳动力的素质是影响一个国家经济和社会发展的核心因素。经济全球化趋势使政府对国内经济活动的干预不仅会受到很多国际规则的限制,干预的效果也会因为市场中不确定因素的增多以及资本和劳动力在世界范围内的自由流动而减弱。然而,政府在经济发展中的作用不是降低了,而是更加重要了。对于政府来说,社会成员适应劳动力市场变化的能力不仅关系到经济发展,也是解决就业、贫困以及贫富差距问题的关键,对于市场组织来说,企业的经济竞争能力,包括技术和管理的创新,最终决定于所拥有的人力资本以及所处环境的劳动力素质。

  

   因此,要充分重视政府在促进劳动力市场中的积极作用,加大就业服务市场的投入,完善就业市场的制度设计和管理,创造更多的就业岗位,保护就业方式的灵活化,提倡终身学习的思想观念。同时,要促使消极被动的失业应对措施积极化,要在能力提升的理念下大力推行多元化的就业社会服务措施,提供就业信息与咨询服务、就业指导与介绍服务以及个性化的就业培训。

  

   (四)在发展动力上,要推动社会企业的大发展,实现社会福利的创新

  

   近十多年来,部分发达国家和一些发展中国家出现了社会创新的动向——社会企业。在不同的国家,对社会企业有不同的理解,从社会企业的基本特征来看,一方面是它具有社会目标;另一方面,它又是一个具有经济活力、持续运行的商业体。因而,社会企业常常被认为是社会公益与市场经营有机结合的产物,是一种介于公益与营利之间、混合型的社会组织。

  

   社会企业作为发达国家的新生事物,由于社会企业具有公益性、专业性的优势,具有服务性、非政治性等突出特点,在社会领域能发挥出意想不到的效果,各国政府都很重视从政策层面推动社会企业的发展。如在美国,奥巴马积极推动社会企业的发展,旨在促进政府与私营企业、社会企业家和公众之间的伙伴关系;英国政府也相继制定了各种计划和一系列政策措施,推动社会企业的大发展。

  

   社会企业与商业企业不同,它会广泛涉及社会领域的主要内容,如环境保护、劳动就业、教育培训、卫生医疗、社区发展等等。目前,我国社会企业在一些领域中发展迅速,取得了较好的社会效果。例如,在城市社区服务中,通过“公益创投”等项目制运作的方式,地方政府开始借助社会企业提供社会服务。社会企业的特殊性使其能够同时运用社会和商业手段,提供高效、优质、专业和便捷的服务。同时,社会企业利用其低成本、高效率及创新性等优势,能提供社会急需的服务。从长远来看,社会企业的不断发展,将激活社会领域的发展活力,促进政府职能转变,最终导致公益事业转型和福利供给转换等。

  

   因此,采取政府购买服务的方式,通过项目制运作的方法,鼓励政府推动社会企业的发展,与社会企业形成社会伙伴的关系;另一方面,指定公益性较强的部分领域,如教育和就业培训、社区服务等,制订专项政策,鼓励社会企业积极进入,为社会企业拓宽发展空间,提高社会服务质量和水平。

  

   (五)在发展远景上,重视社会福利服务,建立“社会服务国家”

  

   欧盟在社会政策的改革中以社会投资为理念,一方面,更多的以社会服务为政策工具,推行“普遍利益的社会服务”(socialservicesofgeneralinterest,SSGIs),以更加积极的态度促使将更多的资源投入到了劳动力激活、家庭支持、特殊群体照护与保护等社会服务领域,使各类社会群体减少对现金给付的“硬依赖”,更多的依靠自身力量提升自我保障水平;另一方面,欧盟各国为成功应对市场和社会方面新风险的冲击,将其能力建设的重点转移到机会的给予上来,使政策聚焦在劳动力市场和儿童与家庭领域,通过最大限度人力资本的“激活”与“积累”,给予人们“再次融入的机会”和“良好开端的机会”,使其具备积极参与市场和社会的能力,从而提高社会凝聚力和国家竞争力。由此,社会福利服务作为积极的社会政策工具,获得了前所未有的重视和发展机遇,“社会福利服务化”获得了持续性的发展动力。

  

   人生不同的阶段需要不同的社会福利服务,社会福利服务发挥着不同作用,在年幼时,需要日托、儿童服务;在中年时需要收入维持和就业服务,在年老时,需要养老服务,甚至长期照顾服务;为有需要的病人及其家属提供辅导和援助的医疗社会服务可以贯穿人生始终。因此,社会福利服务是回应社会政策整合性的主要策略。

  

   长期以来,为了配合社会主义市场经济体制的建立,重点发展了以社会保险为核心内容的社会保障制度,并通过多年探索,提出了我国社会保障体系的总体框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充”。从这个框架中,可以看到存在“重保险、轻服务”的倾向,社会服务没有作为主要内容得到体现。近年来,在我国服务型政府的建设中,基本公共服务被摆在优先发展的位置,提供基本公共服务已作为政府的主要职能之一,并确立了“2020年基本公共服务均等化总体实现”的目标。社会服务作为公共服务的主要内容,社会服务的基础性作用势必会在今后我国社会保障的发展与完善中得到全面体现和增强。

  

   从东亚国家和地区,特别是从香港地区的发展经验来看,确立社会福利服务的基础性地位和作用,并通过直接社会服务(directsocialservices)与现金给付的结合,在社会保障上提供了一个更灵活的组合框架,[13]由此,避免现金给付的刚性增长,超越传统福利国家的保险模式。

  

   在中国,发挥社会福利服务的基础性作用,可以表现在以下两个方面:一是与缴费为前提才能享受的社会保险不同,社会福利服务面向的是全体国民,对有需要的国民提供基本服务。如社会养老服务是面向老年人所提供,同时能覆盖所有低收入的老年群体。二是直接社会服务的提供,可以有效满足人们的各种服务需求。社会保险本质上是收入维持计划,通过现金给付仅解决了购买社会服务的筹资问题。而通过直接提供社会服务的方式,可以减轻社会保险现金给付的压力,起到对现金给付的替代作用,又可以减少管理的环节,提高资金使用的效率。

  

   总之,以社会福利服务作为主线,可以改善我国社会保障的给付结构,不断增加社会福利服务项目,逐步提高社会福利服务质量。同时探索“社会服务+现金给付”的新型供给结构,而不是人们通常所理解的“现金给付+社会服务”传统组合方式,充分发挥社会服务和现金给付组合的优势,实现“家庭友好”、“妇女友好”、“老人友好”、“残疾人友好”各种社会状态,从而推动形成中国特色的社会保障体系,建立“社会服务国家”。

  

   [参考文献]:略

  


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本文责编:张容川
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文章来源:国家行政学院学报
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