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陈舟 张建平:上海合作组织十年发展回顾及思考

更新时间:2015-05-31 22:52:43
作者: 陈舟   张建平  

   内容提要:上海合作组织是基于互信的边境会晤机制发展成为地区性国际组织的典范。经过10年的发展,上海合作组织取得了较大成就,各领域的合作不断深化,组织机制建设不断完备,凝聚力和国际影响力稳步提升,已成为维护地区安全与发展的重要力量。未来,内外环境变化总体上将有利于上合组织的进一步发展,同时面临的新形势也会给上合组织带来诸多挑战。

   关键词:上海合作组织 多边组织 地区安全

   上海合作组织的前身是由中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦组成的“上海五国”会晤机制。2001年6月,上述五国元首在上海举行会晤,乌兹别克斯坦以完全平等的身份加入“上海五国”。随后,六国元首签署了《上海合作组织成立宣言》,上海合作组织(简称上合组织)正式成立。十年来,上合组织经受住了国际形势风云变幻的考验,无论是在自身机制化建设,还是在扩大和深化各领域多边合作方面均取得显著成果,国际影响力稳步上升。作为一个年轻的地区性国际组织,尽管上合组织还存在一些问题与不足,但总体而言,上合组织发展势头良好,较快地进入了各领域务实合作的新阶段,展现出强大的生命力和良好的发展前景。

   一、上海合作组织是由边境谈判机制成功转型为地区性国际组织的典型范例

   边境谈判机制为上合组织建立奠定了基础。1991年12月苏联解体后,分裂为15个国家,其中有四国与中国边界接壤,即俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦。边界问题便成为中国与上述四国之间最大的问题。1992年9月,俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国代表在白俄罗斯首都明斯克签署了一项关于联合组团与中国继续边界谈判的协议。原中苏边界谈判以五国两方(即中方与联方)的新模式继续进行。

   1996年,五国边界谈判取得明显进展,以中国为一方,俄、哈、吉、塔为另一方达成《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。当年4月26日,五国元首在上海签署这一协定,奠定了五国合作的基础。为方便称呼,外国记者简称为“上海五国”,此后这一名称为大家所接受。从1996年到2000年,“上海五国”机制成就显著,五国从边境地区军事裁减和相互信任,再到经贸合作交通运输基础设施的建设;从每年一次的元首会晤到政府首脑、外长、国防部长等多层次会晤;从政治、军事、经济硬实力的交流与合作到文化、旅游、环保、水资源利用、医疗卫生等软实力方面的合作;从历史遗留的边界问题谈判到联合打击“三股势力”等方面。“上海五国”已经逐渐朝着区域多边合作组织方向发展。

   宣言的发表和机构的建立标志着新的地区性国际组织的诞生。2001年6月15日,中、俄、哈、吉、塔、乌六国元首在上海签署了《上海合作组织成立宣言》和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,标志着上海合作组织宣告成立。上海合作组织成立时确立的宗旨是:加强成员国之间的相互信任与睦邻友好;鼓励成员国在政治、经贸、科技文化、教育、能源、交通环保及其他领域的有效合作;共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定;建立民主公正、合理的国际政治经济新秩序。2002年6月,上海合作组织成员国元首在圣彼得堡签署了《上海合作组织宪章》,为上合组织奠定了法律基础,确立互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的上海精神和本组织的宗旨、原则、任务等,为维护本地区安全与稳定,合作与发展确立了基础。2003年5月29日,六国元首在莫斯科会晤,批准了上合组织的常设机构北京秘书处和塔什干地区反恐怖机构。2007年8月16日,上海合作组织例行会议在比什凯克举行,元首们根据成员国元首理事会纪念峰会2006年6月15日在上海达成的协议,签署了《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》。这成为组织发展的又一重要里程碑。条约以法律形式确定成员国人民世代友好,永保和平的夙愿,为组织的长远发展注入了强劲的动力,也标志着该组织的基本组织机构和主要条约文件构建完成。

   目前,上海合作组织除创始的六个成员国外,还有阿富汗、印度、巴基斯坦、蒙古四个观察员国和白俄罗斯、斯里兰卡两个对话伙伴国。该组织常设机构有两个:在北京设有秘书处,在乌兹别克首都塔什干设有地区反恐机构办事处。正式成员轮流担任主席国,负责承办每年一次的元首峰会、总理会晤、国防部长会议、安全会议秘书长会议、外长会议等。

   二、上海合作组织十年发展取得显著成果

   成功渡过艰难初创期。上海合作组织成立仅三个月后,美国就发生了“9·11”事件,对国际形势和中亚地区的安全格局产生重大影响。在反恐的大旗下,美俄关系迅速升温,美国军事力量借机进入中亚地区并推翻阿富汗塔利班政权,对中亚国家的影响力骤然增强。此后的几年内,“三股势力”在乌兹别克斯坦等中亚国家不时制造恐怖袭击和骚乱事件,部分国家内部的反对派在外部势力的支持下企图通过“颜色革命”夺权,对中亚地区安全与稳定造成较大冲击。因此,上合组织从创立之初就面临着巨大的挑战,并在复杂多变的国际和地区形势下逐渐发展壮大,每前进一步都需要克服种种困难和不利因素。

   各项机制建设日趋完备。上海合作组织自成立伊始就十分注重组织机制建设,经过10年的建设与发展,各种机制、机构建设不断完备,为成员国开展交流与合作搭建了广泛、有效而重要的平台。其中,国家元首定期会晤机制是上合组织框架内的核心机制,是该组织讨论和决策所有重大问题的平台,也是该组织的最高决策机构。此外,上合组织还相继建立起总理、议长、最高法院院长、总检察长、外交部长、国防部长、经贸部长、交通部长、文化部长、紧急救灾部门领导人、执法安全部门领导人、边防部门领导人、国家协调员等多部门、多层次领导人定期和不定期会晤机制。此外,组织内各国文化、教育、农业、卫生、青年多领域专家以及实业家委员会、银行联合体和上合组织论坛等定期磋商交流机制有效地推动了各成员国交流合作、协调立场和采取共同行动。上海合作组织的常设机构秘书处和地区反恐怖机构也保障了该组织各项合作平稳有序地进行。伴随着本组织地区安全和经济合作向综合领域不断深入以及各成员国对促进地区全面发展更强烈的期待,将会有更多级别和部门的会晤机制应运而生。届时,不仅将形成以国家元首、政府总理、主管部门领导等不同级别会晤为主体的纵向定期协调机制,而且将进一步形成和规范相关各部门之间横向协调与沟通的方式与途径,在组织内部形成统一的合作管理系统。

   行动能力得到不断加强。加强组织建设、增强行动能力、追求务实合作一直是上合组织追求的目标。多年来,上海合作组织在有关各方的努力和支持下,积极采取各项措施和行动,帮助成员国在增强政治互信、应对危机、维护安全与稳定方面发挥了不可替代的作用,使组织的行动能力得到加强,受到有关各方的高度评价。①一是及时就重大国际和地区问题加强政治磋商。在“俄格冲突”、中国新疆“7·5事件”、吉尔吉斯斯坦局势突变及南部骚乱事件等涉成员国问题和阿富汗、伊核、朝核等重要国际问题上,成员国都能在组织内及时磋商、交流看法并形成一致意见,有效地维护了组织的团结一致,提高了组织的国际影响力。②二是积极采取措施,应对金融危机冲击。2008年爆发的国际金融危机对上合组织成员国造成了不同程度的影响。面对危机,尽管各成员国都采取了一系列应对措施,但仅靠一己之力很难有效克服危机的冲击,开展区域内及双边层面的合作显得尤为重要。上海合作组织先后通过召开元首、总理和经贸部长会议等高级别多边会议,为成员国发展经济、应对危机统一了思想、协调了行动并签署了多项行之有效的协议和行动计划。三是加强反恐、禁毒等行动,维护地区安全稳定。加大对境内“三股势力”的清剿力度。在上海合作组织成员国各强力部门的联手打击下,各国境内成建制的恐怖组织行动能力明显下降,一些地下交通联络站点被捣毁,部分非法讲经点被取缔。

   安全合作取得实质性进展。上海合作组织安全合作的重点是打击“三股势力”,其已与经济合作一起成为组织的发展的重要“引擎”和主要内容。2001年,成员国元首共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,为联合打击“三股势力”奠定了法律基础。2004年6月,上海合作组织地区反恐怖机构在乌兹别克斯坦首都塔什干正式启动,反恐合作完成了机制化建设。举办了各种类型的打击“三股势力”研讨会和防务安全论坛,并启动了以上合组织名义公布一批恐怖组织和恐怖分子名单、建立突发事件应急机制和反毒合作机制的磋商进程。③2008年8月,上海合作组织成员国元首共同签署了《上海合作组织成员国组织和举行联合反恐演习的程序协定》,进一步规范了联合反恐演习的程序。为震慑恐怖分子,提高有关国家联合反恐的能力水平,上海合作组织成员国武装力量或执法力量从2002年至今已举行了10多次大型联合演习。特别是上合组织定期举行“和平使命”联合反恐军演,不仅反映了各成员国在应对“三股势力”威胁方面的共同立场,表明了上合组织有决心和意志打击“三股势力”、维护地区稳定,还并有助于各国军队和执法安全部门获得相关实战经验和技能,有效协调各国的行动。

   经济合作不断扩大和深化。经过多年共同努力,上海合作组织经济合作的法律基础已初步完善,确定了能源、交通、电信、农业等四大重点合作领域,建立了多层次的实施机制。组建了上合组织实业家委员会和银行联合体,为该组织成员国的实业界和金融界积极参与落实中亚地区的大型联合投资项目提供了条件。中俄原油管道、中哈原油管道、中哈第二条铁路、中吉乌公路、塔乌公路、中土天然气管道(途经哈、乌)等上合框架内的双边和多边合作大项目稳步推进,不少项目已基本建成。在国际金融危机大背景下,上合组织各成员国互为重要伙伴,经贸合作成效显著,共同克服金融危机带来的不利影响。④特别是中国政府向成员国提供100亿美元的优惠贷款对成员国抵御危机和经济复苏起到了极大的推动作用。在投资方面,成员国投资环境在逐步改善,相互投资的领域逐步扩大,投资便利化也取得积极进展。上海合作组织框架下的海关、质检、电子商务、投资、交通运输和通信等工作组织积极研究和制定相关领域的具体实施措施并取得成效。自2001年成立以来,成员国间贸易额稳步上升。根据各国海关统计,与2001年相比,2008年成员国间贸易额占其外贸总额的比重逐年提高:乌由25.4%提高到34%,俄由9.3%提高到11.13%,塔由43.2%提高到47.1%,吉由53.4%提高到66%,中国由2.4%提高到3.3%。⑤其中中国与其他成员国的贸易额总量由2001年的121亿美元,快速增长到2010年的近1,000亿美元。中国已分别成为哈、乌第二大,俄第三大贸易伙伴。

   人文等领域合作成果渐丰。十年来,上海合作组织在文化、教育、卫生、体育等领域的合作逐步展开并取得了初步成效,已逐渐成为上合组织区域合作的重要任务。2002年,上合组织文化部长会晤机制建立,在该机制的推动下,成员国间双边和多边文化交流日益频繁,特别是中俄互办“国家年”、“语言年”,中国与中亚国家开展了互办文化日、互派艺术团组、举办艺术展等活动更是将成员国间文化交流提高到了新阶段。⑥2006年,上海合作组织召开首次教育部长会议并正式启动教育多边合作机制。

组织凝聚力和国际影响力稳步提升。十年来,上海合作组织所倡导和实践的新型安全观、新型国家关系、新型区域合作模式以及“上海精神”逐为国际社会所接受,致力于维护本地区和平稳定,奉行开放、透明、不针对第三方原则,广泛同有关国际组织建立联系和开展务实合作,树立了“和平、合作、开放、进步”的良好国际形象,国际地位稳步提升。2002年11月,上海合作组织外长会议通过了《对外交往临时方案》,正式启动了该组织的对外交往活动。(点击此处阅读下一页)

本文责编:wangkaifeng
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文章来源:《和平与发展》(京)2011年第5期
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