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陈舟 张建平:上海合作组织十年发展回顾及思考

更新时间:2015-05-31 22:52:43
作者: 陈舟   张建平  
2004年12月,上合组织获得联合国大会观察员地位。2005年4月,上合组织分别与独联体和东盟签署了谅解备忘录,与两个国际组织建立了正式的联系。近年来,随着组织的国际影响力提高,不断有国家表达要与上海合作组织增进关系的愿望。2009年2月,伊朗外长穆塔基在接受俄新社采访时表示,伊朗已经发出要求加入上合组织的正式申请;同年3月,巴基斯坦外长库雷西表示,巴基斯坦早在2000年就已提出加入上海合作组织,尽管现已取得观察员国资格,但其成为正式成员国的愿望不会改变;在叶卡捷琳堡元首峰会上,斯里兰卡和白俄罗斯获得了上合组织对话伙伴国地位。此外,白俄罗斯、阿富汗,甚至土耳其等国家均已表示愿成为组织的正式成员国或观察员国。目前,包括观察员国、对话伙伴国在内,上海合作组织已覆盖了从波罗的海至太平洋的广袤地域,成为欧亚大陆上人口最多、面积最大的区域性国际组织,在国际舞台上的分量愈显举足轻重。

   三、上海合作未来发展既有机遇也面临挑战

   当前,国际政治经济秩序调整步伐加快,全球战略重心开始向亚太地区转移,上海合作组织所处的地缘政治环境面临一系列新变化、新调整。

   (一)内外环境的变化总体上有利组织的进一步发展

   作为一个地区性国际组织,与成立之初相比,上海合作组织的发展进入一个新的时期,建设与发展的有利条件较前大为增多。

   机遇之一:亚洲国家在国际格局中的权重加大,使组织的地位得到自然提升。上海合作组织成员国的地缘平台总体上位于亚洲。随着亚洲在国际格局中地位的不断上升,世界重心呈现由欧洲-大西洋向欧亚大陆偏移的趋势。在该趋势的牵动下,组织的发展面临着巨大机遇。上合组织2001年成立之初,中、俄、哈、吉、塔、乌六国的GDP总和为1.5万亿美元,仅占世界GDP的4.8%;而2010年,上述六国GDP总和增至7.1万亿美元,占世界GDP的比例提高至11.6%。在此情况下,上海合作组织的活力和影响也在不断上升,在国际舞台上运筹的空间越来越大。值得关注的是,美国对上合组织的看法在2005年出现了明显变化。当年7月,上合组织元首会议通过联合宣言,要求美军制定从中亚撤军的时间表,美政府和学界对上合组织的防范意识随之增强,并于当年曾申请成为该组织的观察员国。美一些学者称,“上合组织不大像一种合作安排,而更像华沙条约组织的重现”。尽管这些论调别有用心,但也反映出上合组织的实力在上升。

   机遇之二:中俄战略协作伙伴关系不断深化,使组织的发展保持了强劲的内在动力。“上合组织发展的好坏,在一定程度上就是中俄关系的晴雨表”。作为该组织的主导力量,中俄保持良好的双边关系是该组织得以发展的重要条件和现实保障。2001年6月,正是由于中俄两国在推进多极化进程、开展地区合作方面有许多共识,才推动了上合组织的建立。经过十多年的发展,中俄战略协作伙伴关系现已具备良好的互信基础、完备的合作机制和丰富的战略内涵,为上合组织的深化发展奠定了基础。2008年8月,俄新任总统梅德韦杰夫访华期间,两国发表《中俄关于重大国际问题的联合声明》,这是双方10年来就国际事务发表的第三份政治文件,是两国战略协作的又一个里程碑,表明中俄将在涉及世界发展最迫切的问题上采取协调一致的共同立场,中俄战略互信不断深化。今后,中俄双边关系的稳步推进,将成为推动上合组织持续发展的最大动力。

   机遇之三:成员国间在安全与经济领域日益增长的共同需求是组织未来发展的动力。从上海合作组织建立的进程看,该组织是适应冷战结束后出现的地区新形势、建立在各成员国共同利益和需求基础上的一个新型的地区合作组织。各成员国共同利益和需求表现在:各成员国都面临着打击“三股势力”,维护自身安全和稳定的需求;各成员国都面临着合理使用各自所拥有的丰富资源,推动地区经济合作和地区经济发展的需求;各成员国都非常珍惜自己国家的独立主权,决不会轻易地屈服外来势力的干预。实践证明,无论地区外部的因素有多大,起决定作用的还是内部因素。中亚各国独立后奉行独立自主、多边平衡的对外政策,中国经济的蓬勃发展对中亚国家有较大吸引力。在此情况下,随着上合组织机制的完善、安全合作的深化、经济合作的起步、人文合作的开展,上合组织各成员国的共同需求和利益将进一步加大,这无疑将成为上合组织今后发展的最大动力。

   机遇之四:能源作为战略物资的重要性上升,使组织的对外影响手段增加。当前,油气等战略能源日益成为影响国际政治经济发展的重大因素。上海合作组织成员国和观察员国本身是一个巨大的能源消费市场,2010年共消耗能源33亿吨标准煤,约占全球总消耗量的30%,对国际能源市场具有较大的牵动力和影响力。与此同时,上海合作组织成员国及观察员国也是重要的油气生产国,石油储量占世界总储量的20%,天然气储量占世界总储量的50%。欧洲国家约50%的天然气、25%的石油需从俄罗斯、土库曼斯坦、哈萨克斯坦等上合组织成员国进口。在能源稀缺度不断提高的情况下,世界各国正不断加强与该组织的联系,上海合作组织的影响力和对话能力不断提升。

   (二)在新形势下面临的诸多挑战同样值得重视

   挑战之一:美等西方主导的国际组织不断向亚洲扩张,客观上对组织的外部空间和内部凝聚力产生冲击。美等西方国家通过在独联体的“软东扩”,企图将这两个地区与波罗的海连成一片,从西南到西北对俄形成一条弧形军事防范和攻击线,实现其“遏俄弱俄”和争夺独联体的战略目标。中亚各国均为北约“和平伙伴关系计划”国,近年来与北约的军事安全合作不断推进。美等西方国家的举动一方面挤压了上合组织的战略空间,使其外部环境面临较大挑战;另一方面也导致该组织成员国面临多种选择,其在外交和安全上两面性、多变性增加,在很大程度上削弱了上合组织的内部凝聚力和向心力。

   挑战之二:区域内地区组织纷繁林立,对组织的角色定位形成一定挑战。在中亚地区,由俄罗斯主导的合作机制、中亚国家倡导的合作机制种类较多,如集体安全条约组织、欧亚经济共同体、亚信会议等。各国重复参加多个功能相近的合作机制,在一定程度上也会影响到其对上合组织的投入力度。俄主导的集体安全条约组织和欧亚经济共同体包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等中亚国家,其宗旨是推动成员国在政治、外交、军事和经济领域内的合作,巩固欧亚地区安全,建立军事、经济一体化空间。哈倡导的亚信会议是一个安全论坛,其宗旨是在部分亚洲国家之间讨论加强合作、增加信任的措施,目前有17个成员国。上述组织或机制在具体运行过程中,与上海合作组织的安全与经济合作功能在一定程度上相互重合。而且由于历史原因,中亚国家参与上述组织或机制的意愿更高,合作程度也更深。因此,组织的未来发展还将面对该地区其他组织和机制的挑战。

   挑战之三:中亚国家间仍存在不少矛盾和纠纷,上合组织深化发展面临不少内部制约因素。良好的国家间关系有利于提高组织内部协调与决策的效率,有利于上合组织的平稳发展。目前,上合组织成员国间关系总体较好,但中亚国家间仍存在一些矛盾,其对组织的深化发展不可小视。此外,吉尔吉斯斯坦在2010年发生骚乱后,国内稳定至今仍很脆弱,成为影响地区安全的不确定因素。

   挑战之四:关于组织的扩员问题争议较大,解决不当直接影响到组织未来发展。上合组织的扩员问题不是一个简单的技术性问题,而是一个政治问题,因此具有争议性。组织扩员首先涉及印度、巴基斯坦、伊朗和蒙古等四个观察员,特别是印、巴问题。印巴两国均为具有一定政治、经济份量的国家,两国加入将使上合组织在人口、经济、文化和国际影响上得到较大提升。但印、巴两国间的外交关系复杂性使处理组织扩员这一问题面临一些变数。而伊朗被美列为全球“暴政据点”之一,伊核问题成为影响伊与西方国家关系的重大因素。因此,扩员问题能否得到妥善解决,对上合组织来说也是一个挑战。如果解决得好,可以为该组织增添力量;反之,则会给上合组织的生存与发展带来诸多不确定因素。

   四、上海合作组织的发展为中国推动多边组织建设积累了丰富经验

   上海合作组织是由中国倡导成立的第一个地区性国际组织,对中国外交的发展具有里程碑意义。回顾上合组织的十年历程,从国家安全与发展的角度看,多边组织建设的必要性进一步凸显。

   准确把握时代特征、顺势推动多边组织建设。上海合作组织是第一个在中国主导下建立的地区性国际组织。它的产生首先是时代发展的产物。冷战结束、两极格局的解体后,国际政治进入新一轮的分化、重组。经济全球化及政治多极化是最为鲜明的时代特征。多边组织在此背景下应运而生,不断增多。而中国经过改革开放的几十年发展,国力明显增强、国际地位上升,成为推动国际建设的强有力的基本条件。自上海合作组织成立的十年来,中国的发展与上海合作组织的发展可以说是呈同步上升态势。中国国力的增强、新外交理念的推动,成为组织发展的强劲动力;而上海合作组织自身的不断健全、完善,为中国提升外交影响力、维护向外发展利益提供了积极有效的保障。

   不断加强政治互信、扩大利益共同点是多边合作组织的基础所在。回顾上海合作组织十年发展的历程,成员国间充分的政治互信是问题首要前提,而共同的边境问题和安全威胁是联结纽带。而中、俄两个两国的主导和推动作用是组织从萌芽到建立的关键所在。特别是中国方面在上海组织的初期建立方面发挥了重要的作用,从第一次元首峰会的组织协调,到基本物质条件的筹备都作了大国的工作。在国际金融危机、中亚地区局势动荡,以及处理中亚国家内部纠纷问题等事件上,中俄两国都能从组织发展的长远目标考虑,充分照顾其他成国国的利益诉求。

   合理定位组织功能、准确规划发展目标是多边组织建设的基本原则。上海合作组织是从安全合作开始,目前的合作重点是在安全和经济领域。这样的定位符合各国成员间的国情特点和外交风格。在组织建设的不同时期,均有一些学者提出要扩大上海合作的功能,建成类似北约的组织,但组织内部对此慎重对待。各方达成普遍共识,上海合作组织是安全合作组织,而非军事合作组织、甚至是军事联盟。这种定位是科学合理的。因为,在目前条件下,一旦形成类似同盟性质的组织,虽然满足了同盟内成员的利益和要求,但往往被解读为针对“第三方”,必然造成其他国家或组织的警惕和反对。这合理、有限目标的设定成为组织健康发展的重要条件。

   以重大事件为切入,提高组织的行动能力成为未来发展的重要牵引。虽然组织在各方面均取得了长足进步,但在处理区域内相关重大事件中作用未得到应有体现。在2005年颜色革命、2010年吉尔吉斯骚乱等重大事件后,外界对上海合作组织的行动能力提出了一些质疑。这一问题的解决有待从多个方面着手,一是要强化共同认识,将多边关系与双边关系进行科学划分,解决行动决心问题;二是要建立使用共同力量的机制,解决快速反应的问题;三是要寻求更多利益共同点,解决行动方向问题。一旦组织在某些重大事件中发挥作用,其影响力将大幅提升,内部建设也会得到进一步发展。

   展望未来,随着中国的发展和崛起,在维护地区安全和国际安全中的责任进一步增加,多边组织必不可少,相应的理论准备也必不可少。未来,上海合作组织可能会拓展功能,或许会以其他形式存在;可能会出现多个类似的组织,也可能融合为仅有的一两个。但不可否认的是,中国运用这种多边组织的行为将更具必然性,以此为出发点来运筹外交和安全问题的角度必不可少。在加强上海合作组织建设的同时,不断推进中国参与或推动建立分布在更多地区的多边组织成为历史必然。

   [收稿日期:2011-07-11]

   注释:

   ①张德广.总结经验,深化合作,推动上海合作组织迈向新的辉煌[J].求是,2006(12).

   ②吴恩远.俄罗斯东欧中亚国家发展报告(2010)[M].社会科学文献出版社,2010-06第1版:301.

   ③孟娜.上海合作组织成员国将制定公布恐怖组织和恐怖势力黑名单[N].新华社北京2005-11-09电.

   ④吴恩远,吴宏伟.上海合作组织发展报告(2010)[M].社会科学文献出版社,2010-06第1版:1.

   ⑤中国国际问题研究基金会,俄罗斯中亚研究中心.中亚区域合作机制研究(论文集)[M].世界知识出版社,2009-07第1版:238.

   ⑥中国国际问题研究基金会,俄罗斯中亚研究中心.中亚区域合作机制研究(论文集)[M].世界知识出版社,2009-07第1版:13.

  


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文章来源:《和平与发展》(京)2011年第5期
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