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潘佳:我国自然资源有关的刑事立法之变迁

更新时间:2015-05-18 22:38:04
作者: 潘佳  

   有关自然资源的刑事责任,是指违法自然资源相关的刑事立法的规定,造成资源的破坏,情节严重或者数量较大的行为,以及公权力的实施和自然资源有关的行为,触犯刑律构成犯罪所应承担的刑事法律责任。[1]当前,由于我国传统的经济发展模式尚未根本改变,且对传统资源的开发利用强度不断加大,面对日益严峻的资源紧缺和生态安全危机,国家不得不使用最严厉的刑罚措施来制裁破坏资源的犯罪行为,这也是高风险社会要求刑罚介入自然资源犯罪的必然选择。[2]

   新中国成立以来,随着我国刑法典的颁布和修订,自然资源有关刑事立法的发展主要经历了三个历史阶段,依次是1979年7月以前,[3]1979年7月至1997年3月;1997年3月至今。在几个历史节点上,有两部重要法律的颁布即:1979年《中华人民共和国刑法》(以下简称“79刑法”)的颁布,1997年《中华人民共和国刑法》(以下简称“97刑法”)的颁布。此外,在不同的时期,随着价值观念的不断创新,[4]立法、司法机关及其他部门还颁布了一些重要的刑法修正案、司法解释等,这些规范性文件,为全面预防和打击自然资源类犯罪提供了重要的补充。就我国不同历史时期的自然资源有关的刑事立法来看,其形式主要有刑法典、司法解释、以及自然资源专门立法中的“指引”条款模式。[5]

  

   一、1979年7月~1997年3月有关自然资源犯罪的刑事立法

   (一)79刑法典的规定

   79《刑法》制定之时,系我国改革开放的初期,制定带有较浓厚的政治和计划色彩。一方面,出现了大量的工业污染、掠夺性的资源开发和破坏。在经济与资源环境的矛盾面前,前者被推到了举足轻重的位置。另一方面,对自然资源犯罪的刑法规制,是为了更好的服务于社会主义经济建设和社会建设的需要。

   79《刑法》设置了一些破坏自然资源犯罪的条款。第128条、第129条和第130条规定了破坏自然类犯罪。第128条规定,违反保护森林法规,盗伐、滥伐森林或者其他林木,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,可以并处或者单处罚金。第129条规定,违反保护水产资源法规,在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产晶,情节严重的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金。第130条规定,违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏珍禽、珍兽或者其他野生动物资源,情节严重的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金。这是79刑法与自然资源犯罪直接相关的三个法律条文。

   遗憾的是,79《刑法》没有专门规定污染环境犯罪的条款,但是,其中一些与自然资源保护有关的条款可以适用于危害环境的犯罪,一些危害环境的犯罪,同时产生了破坏自然资源的效果。譬如:违反水资源保护法规,非法改变河流、湖泊的水流状态或者以其他方法破坏水资源,情节严重构成犯罪的,依照《刑法》第105条、156条规定追究刑事责任;违反矿产资源保护法规,非法开采国家规定实行保护性开采的特定矿种或者对国民经济有重要价值的矿区,造成矿产资源破坏的,依照《刑法》第156条规定追究刑事责任等。[6]

   (二)各领域自然资源法中的刑事“指引条款”及人大常委会的补充规定[7]

   79《刑法》颁布实施以后,至97《刑法》出台之前,自然资源类犯罪的立法,还体现在资源保护的专项法律,法规中,这些法规本身并不创造刑事责任,只是在明确了法定情形下,适用何种刑事责任,是否承担自然资源犯罪的刑事责任等。从一定角度看,这些规定不仅有助于更好地理解刑法量刑,更方便地适用,而且很好地衔接了和行政责任的关系。

   有代表性的规定是1984年的《森林法》(全国人大常委会,1984年9月)(以下简称“84年森林法”)和1988年的《野生动物保护法》(1988年11月,全国人大常委会)(以下简称“88年野生动物保护法”)

   84年《森林法》在第6章“法律责任”部分,明确了法定情形下,责任主体适用刑法的“比照条款”。第34条规定,盗伐森林或者其他林木,情节轻微的,由林业主管部门责令赔偿损失,补种盗伐株数10倍的树木,并处以违法所得3至10倍的罚款。滥伐森林或者其他林木,情节轻微的,由林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木,并处以违法所得2至5倍的罚款。盗伐、滥伐森林或者其他林木,情节严重的,依照《刑法》(79刑法)第128条的规定追究刑事责任。盗伐林木据为己有,数额巨大的,依照《刑法》(79刑法)第152条的规定追究刑事责任。第35条规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证的,对直接责任人员给予行政处分;情节严重,致使森林遭受严重破坏的,对直接责任人员依照《刑法》(79刑法)第187条的规定追究刑事责任。第36条规定,伪造或者倒卖林木采伐许可证的,由林业主管部门没收违法所得,处以罚款;情节严重的,比照《刑法》(79刑法)第120条的规定追究刑事责任。

   88年《野生动物保护法》在第4章第31条也设定了野生动物保护有关的刑事责任指引条款。此外,《中华人民共和国野生植物保护条例》(1996年9月制定,国务院)第28条规定:违反本条例规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第29条规定:野生植物行政主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

   97《刑法》以前,在规制自然资源有关的犯罪上,出现了一些以类推方式适用刑法,追究犯罪的条款。类推适用是刑法无明文规定犯罪的时候,比照分则中最相似的罪行来定罪处罚,且应当报请最高人民法院核准。譬如,84年《森林法》第36条,88年野生动物保护法37条第2款等。可以看出,这种依靠类推来追究危害环境犯罪的做法,存在罪名与罪行、罪责不符的缺陷。[8]这也是我国在以后的刑法修订时予以考虑的因素之一。

   关于自然资源有关的刑事立法的发展,全国人大后来出台了一些补充性规定。例如,1988年1月通过的《关于惩治走私犯罪的补充规定》,1988年11月通过的《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》。此外,其他单项自然资源法中也有刑事责任条款,不再一一列举。

   79刑法、“指引条款”等在适用过程中出现了很多问题,曾引发学界的讨论。这些讨论大多集中于“危害环境类”犯罪的设立和补充,[9]少数学者谈到了自然资源类刑事责任的完善问题,认为破坏自然资源的犯罪也规定的不全面,不充分。[10]

  

   二、1997年3月至今有关自然资源犯罪的刑事立法

   (一)97年刑法典的规定

   第一部刑法典颁布至1997年,我国的政治、经济和社会已经发生了翻天覆地的变化。在这期间,全国人大常委会通过了多个单行刑法,并在包括环境资源法律在内的多个法律中增加了刑法的条款。

   97《刑法》中,有关环境犯罪的立法,最为重要的当属在第6章第6节专门设置的“破坏环境资源保护罪”。[11]破坏环境与资源保护罪不是一个法定的罪名,是与环境资源保护相关的各种犯罪形态总和。[12]总的来看,自然资源犯罪既包括第6章第6节“破坏环境资源保护罪”中的“破坏资源保护罪”的内容,还包括其他章节中的与自然资源保护有关的犯罪条款等。

   具体而言,第6章第6节“破坏资源保护罪”包括14个罪名,分别是包括非法捕捞水产品罪,非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;非法狩猎罪,非法占用农用地罪;非法采矿罪,破坏性采矿罪,非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪,盗伐林木罪;滥伐林木罪;非法收购盗伐、滥伐的林木罪;走私珍稀植物、珍稀植物制品以及走私珍贵动物、珍贵动物制品罪。

   其他章节中涉及自然保护的刑事立法,主要有第3章的“破坏社会主义市场经济秩序罪”151条第2款规定的“走私珍贵动物及其制品罪”、第3款规定的“走私珍稀植物及其制品罪”,以及不当使用公权力的几个罪名,包括:动植物检疫失职罪、违法发放林木采伐许可证罪、非法批准征用、占用土地罪以及非法低价出让国有土地使用权罪、动植物检疫徇私舞弊罪、[13]法人犯破坏资源保护罪。关于单位犯罪的,刑法第346条规定,单位犯第338至第345条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节该条的规定处罚。

   此外,其他普通刑事犯罪也有可能成为与自然资源有关的犯罪,譬如专门针对森林或者其他林木的“放火罪”等。[14]

   总体上看,97刑法中有关环境刑事责任的立法,具有几个明显的进步之处。第一,体现了环境时代国家运用刑罚这种最严厉的法律武器保护环境资源、推进可持续发展的政策性导向。[15]第二,基本实现了对野生及重要动植物资源、土地资源、矿产资源、林木资源等几大自然资源领域的刑法保护。在罪名增加的基础上,自然资源犯罪立法的体系和框架逐渐变得的明晰。第三,从打击的行为类型来看,既涉及对私行为的约束,也涉及对不当公权力的规范,且保护的法益呈现多元化。尽管97刑法的颁布为我国资源类犯罪提供了更为专门的、系统的依据,然而立法中的明显不足至今仍然存在:其一,关键领域自然资源立法的短缺和空白,如矿产资源、湿地资源、遗传资源、自然保护区等等。其二,自然资源犯罪基本上是结果犯,造成危害结果才认定为犯罪的,不利于环境资源类犯罪的预防,与我国当前的自然资源破坏和存量极不相称。其三,现有的资源自然犯罪处罚力度依然偏低,违法成本低的现状难以改变。第四,与经济类、职务犯罪相比,自然资源类犯罪条款要少的多,无法满足现实需要。

   (二)自然资源专门法中的刑事责任“指引”条款

   97刑法之后,野生及珍贵动植物资源、土地资源、矿产资源、林木资源、海洋资源、水资源、湿地资源、草原资源等部门法均涉及自然资源犯罪的刑事责任“指引”条款。这些立法有助于更好的理解对刑法量刑,更方便地适用,很好地衔接了和行政责任的关系。以下按照时间脉络、分领域逐一梳理这一阶段的特别法及刑事责任指引条款。

   1.自然保护区

   涉及指引条款的该领域的专门法有:《中华人民共和国自然保护区条例》(1994年10月制定,2011年1月修订,国务院)对妨害公权力、对自然保护区的污染和破坏、以及管理者的渎职犯罪行为,进行了指引。[16]另外,甘肃、黑龙江等地方政府规章也涉及自然保护区的刑事指引条款,所规制的方面和国家层面立法一致。

   2.草原资源

   涉及指引条款的该领域的专门法有:《中华人民共和国草原法》(1985年6月制定,2013年6月最新修订,全国人大常委会)和《中华人民共和国草原防火条例》(2008年11月修订,国务院)。2013年修订的《草原法》中,有关草原资源违法犯罪的行为类型较多,主要包括公权力的渎职,挪用公款及贪污,非法批准、征收使用草原,非法转让草原、非法开垦草原等。2008年修订的《草原防火条例》对公权力的渎职和侵犯公共财产的行为进行了细化,更有利于定罪。

   3.野生/珍贵动植物资源

涉及指引条款的该领域的专门法有:《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》(2006年4月制定,国务院)、《中华人民共和国动物防疫法》(1997年7月制定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《上海政法管理干部学院学报》2014年第6期
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