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王敬波:论我国城管执法体制改革及其法治保障

更新时间:2015-05-17 23:11:27
作者: 王敬波  
市直相关部门(单位)负责人和高新区管委会主任、各区县(市)长为成员。福建省莆田市成立的城市综合管理委员会,市委书记任政委,市长任主任,市委副书记任常务副主任,市纪委书记、组织部长、宣传部长、常委副市长任副主任,分管副市长任执行副主任,市直有关部门和各区、县政府(管委会)主要领导为成员。江苏省南京市2013年3月实施的《城市治理条例》,成立了由官民合作组成的议事咨询职能兼具部分决策协调职能的机构——城市治理委员会,已经成立的市级的城市治理委员会由38个公务委员和45个公众委员组成,以期实现政民合作、共同治理。

   (二)层级体制

   全国各地城管执法机构的层级设置,主要有三种模式:一是市区双重领导,在市、区两级设置城管综合执法机关,区级城管执法机关受市级城管执法机关和区县政府的双重领导。二是区街双重领导,仅在区级设置城管执法机关,向街道派驻执法队伍,派驻的执法队伍受区城管机关和街道的双重领导。三是垂直领导,只在市级设置城管执法机关,区县执法队伍受市级城管机关垂直领导。大部分城市集中在前两种模式。[4]

   城市管理行政执法重心下移和开展属地管辖是城市管理行政执法体制改革的必然要求。城市管理行政执法权向基层延伸是一项社会管理的系统工程。

   此外,在进一步落实属地责任的要求下,虽然部分事权可以下放到街道、乡镇,但不能脱离市、区两级城市管理行政执法机关的指挥、督察、考评,否则将有可能产生权力地方化、地方利益化、执法队伍“家丁化”的问题,并制造更多的监管真空和管理上的缝隙、盲区。需要理顺市、区县、乡镇街道三级城市管理行政执法事权分工。

   市级城市管理行政执法机关主要承担决策、指导执法,从事跨区域、特殊区域或者特殊领域的执法;开展跨区(县)、跨部门重大执法统筹协调工作;开展专业性较强的城市管理行政执法工作;开展政策研究以及突发性舆情应对和常态化舆情监测、评估、反馈工作;开展行政执法人员的监督和管理。

   区级执法机构主要承担具体执法任务。区级城市管理行政执法部门是落实城市管理行政执法属地责任的重要机构,承担着落实市级城市管理行政执法机关下达的指令和监督基层执法单元执法的职责。

   乡镇街道除法律法规授权外不设立具有独立执法主体资格的单位。区县执法机构派出分支队伍延伸到乡镇街道,探索落实区县、街道乡镇双重领导制度,由区(县)城市管理行政执法机关管人事,街道(乡镇)管经费。由区(县)城市管理行政执法机关管人事,可以便利开展统一的人员培训、交流、考核,有利于实现统一规范的城市管理行政执法,避免执法队伍各自为政、标准不一。由街道(乡镇)管经费是指在区(县)统一行政预算的前提下,由街道(乡镇)按照预算要求,补贴执法经费。街道(乡镇)的基层执法单元仍然以区(县)城市管理行政执法机关的名义开展执法活动,接受区(县)城市管理行政执法机关的监督。

  

   四、城管执法体制改革的法治保障

   目前关于相对集中行政处罚权制度的法律依据包括两个层面:从中央层面上,除了《中华人民共和国行政处罚法》的原则规定外,主要是中央编办、国务院等行政文件,包括:国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、国务院《关于全面推进依法行政的决定》、国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)、国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)等等。

   从地方层面看,上海、浙江、四川、乌鲁木齐、广州、南京、昆明、厦门、武汉、深圳、青岛、西安、南昌、长沙、珠海、云南曲靖等地方制定地方性法规,其中省级(包括直辖市)法规3部,法规标题直接使用“相对集中行政处罚权”表述的法规4部,使用“综合行政执法”表述的法规3部,仅使用“城市管理”表述的法规4部,使用“城市综合管理”表述的法规1部,使用“综合执法”表述的法规3部,使用“行政执法”表述的法规1部(见表1)。北京、天津、安徽、长春、拉萨、青岛、遵义、西安、厦门、岳阳、玉溪、郑州、哈尔滨市松北区、无锡、合肥、淄博、海口、喀左、本溪、抚顺、昆山、通道侗族自治县、苏州、南宁、黑龙江、汕头等26个省、市、区(县)先后制定了城市管理相对集中行政处罚权的地方政府规章。在研究各地制定的地方性法规和地方政府规章的基础上,国家层面应当尽快就推行相对集中行政处罚权工作制定单行行政法规,对城管执法的主体、职能、执法协调机制,执法保障、执法手段和程序、执法规范和监督等进行规定,以增强城管行政执法的规范性、协调性、严肃性和权威性。

   表1:全国16个省、直辖市、较大城市城市管理综合行政执法立法情况

   ┌───┬────┬───────┬────┬─────┬────────────┐

   │序号 │实施时间│实施地区及条例│行政级别│条款数  │章节设置      │

   │  │   │名称    │   │    │        │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │1   │2005-5-1│厦门经济特区城│市级  │34   │总则,职权与职责,行政处│

   │  │   │市管理相对集中│   │    │罚程序,行政强制程序,监│

   │  │   │行政处罚权条例│   │    │督检查,法律责任,附则。│

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │2   │2005-5-1│云南省曲靖城市│市级  │53   │总则,城市规划与建设,城│

   │  │   │管理条例  │   │    │市市容,城市绿化,市政公│

   │  │   │     │   │    │用设施,城市环境保护,城│

   │  │   │     │   │    │市道路交通安全,法律责任│

   │  │   │     │   │    │,附则。      │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │3   │2005-10-│珠海市相对集中│市级  │46   │总则,机构设置与职责,行│

   │  │1   │行政处罚权条例│   │    │政处罚      │

   │  │实施2012│     │   │    │的适用,调查与取证,决定│

   │  │-4-1修正│     │   │    │与执行,协作与配合,监督│

   │  │   │     │   │    │与责任,附则。    │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │4   │2006-10-│青岛市城市管理│市级  │30   │总则,职责权限,执法规范│

   │  │1   │相对集中行政处│   │    │,执法      │

   │  │   │罚条例   │   │    │配合,执法监督,法律责任│

   │  │   │     │   │    │,附则。      │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │5   │2009-1-1│浙江省城市管理│省级  │34   │总则,职责权限,执法规范│

   │  │   │相对集中行政处│   │    │,执法      │

   │  │   │罚权条例  │   │    │协作,执法监督,法律责任│

   │  │   │     │   │    │,附则。      │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │6   │2009-2-1│西安市城市管理│市级  │43   │总则,职责权限,执法规范│

   │  │   │综合行政执法条│   │    │,执法配合,执法监督,法│

   │  │   │例    │   │    │律责任,附则。    │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │7   │2009-9-1│广州市城市管理│市级  │48   │总则,执法措施,执法协作│

   │  │   │综合执法条例 │   │    │,执法监督,法律责任,附│

   │  │   │     │   │    │则。       │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │8   │2011-6-1│南昌市城市管理│市级  │33   │总则,管理职责,管理规定│

   │  │   │条例    │   │    │,公共服务和监督管理,法│

   │  │   │     │   │    │律责任,附则。    │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │9   │2011-6-1│乌鲁木齐城市管│市级  │33   │总则,执法措施,执法协作│

   │  │   │理行政综合执法│   │    │,执法      │

   │  │   │条例    │   │    │监督,法律责任,附则。 │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │10  │2011-6-1│长沙市城市管理│市级  │86   │总则,城市管理规定,城市│

   │  │实施  │条例    │   │    │管理综      │

   │  │2012-6-2│     │   │    │合行政执法,法律责任,附│

   │  │6   │     │   │    │则。       │

   │  │修正  │     │   │    │        │

   ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤

   │11  │2012-7-1│上海市城市管理│直辖市 │42   │总则,执法权限,执法规范│

│  │5   │行政执法条例 │   │    │,执法      │ (点击此处阅读下一页)


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文章来源:《行政法学研究》2015年第2期
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