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李景治:让责任管住权力

更新时间:2015-05-08 01:11:38
作者: 李景治 (进入专栏)  

  

   摘要:党政"一把手",掌握相当大的权力,但权力要与责任相匹配,掌握多大权力,就要负多大责任。让责任管住权力,是用制度管权管事管人的重要举措,也是反腐败斗争的利器。为此,要建立健全责任追究制度,明确掌握多大权力,就要负多大责任,运用多大权力,就要承担多大风险和后果。要进一步完善岗位责任制,区分集体责任和个人责任,确定责任追究的时间范围,明确责任追究的主体,规范责任追究的具体制度、方式方法和操作程序,强化法律责任追究制度。让责任管住党政"一把手"的决策权和干部任用权。

   关键词:党政"一把手";责任;权力;责任追究制度

  

   权力集中,又缺乏有效制约监督机制,是一些党政"一把手"滥用职权,乃至以权谋私、贪污腐败的重要原因。因此,党的十八届三中全会强调,要"加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督"。〔1〕对权力制约和监督的根本之策是,把权力关进制度笼子,即坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。权力要与责任相匹配,掌握多大权力,就要负多大责任。权力的运用不受责任的约束,就会失误、失控、失败。因此,习近平同志强调,"干部就要有担当,有多大担当才能干多大事业,尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事,只想揽权不想担责,只想出彩不想出力"。〔2〕但用制度管权管事管人,需要建立一整套具体而完善的制度体系,其中包括用责任管住党政"一把手"权力的具体制度。最重要的是,建立健全"责任追究制度"。〔3〕也就是说,通过明确责任、法定责任与追究责任,管住党政"一把手"的权力。

   一、建立健全责任追究制度

   长期以来,官本位的思维模式根深蒂固。掌握权力创造辉煌政绩,以谋取更大、更显赫的权力,就成为一些人的奋斗目标。权力是党和人民所赋予的,是用来治国理政、造福于民的。然而,对相当一部分党政"一把手"来说,权力既运用于治国理政,造福于民,又是实现个人的理想抱负和人生价值的工具。革命与世俗、公与私相互混杂的权力观和政绩观,往往使权力脱离责任,使决策不计后果,从而导致了权力的滥用、失范和失误,乃至造成以权谋私、贪污腐败的滋生蔓延。所以,要制约和监督权力,就必须始终坚持立党为公,执政为民,让责任管住权力。要建立健全责任追究制度,明确掌握多大权力,就要负多大责任,运用多大权力,就要承担多大风险和后果。为此,要研究和解决以下几个至关重要的问题。

   第一,完善岗位责任制。完善岗位责任制,明确党政一把手的权力和责任,是建立健全责任追究制度的前提和基础。领导班子每个成员,都应当掌握与其工作职责相一致的决策权,这样才能做到分工明确、责权一致、敢于负责、勇于担当。各级领导班子应该坚持集体领导和分工负责的制度,重大决策应由集体做出。但具体工作进程中的决策权应由主管领导具体负责,否则工作中就容易出现相互推诿、无人负责的现象。正如邓小平所批评的,"我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以致事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件"。〔4〕当然分工不分家,一把手要做好统一协调工作,要对领导班子每个成员的工作进行宏观的指导和监督,这样才能形成"副职分管、正职监管、集体领导、民主决策"的权力运行机制。〔5〕党的十八大报告指出,要"确保国家机关按照法定权限和程序行使权力","建立健全决策问责和纠错制度"。〔6〕党的十八届三中全会强调,"规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和工作任务"。〔7〕

   党政一把手权力最大,责任也最重。一个地区、部门工作好坏,首先取决于党政一把手水平高低、能力强弱、决策对错。工作出了问题,也首先要追究党政一把手的责任。因此,建立严格的分工和岗位责任制,必须明确和公开党政一把手的权力和责任。党政一把手主要权力和责任是,把握方向、掌管全面、负责监管。把握方向,就是坚决贯彻落实中央的精神,并结合本地区、本部门的具体情况,民主决策、科学决策,制定正确的方针政策和发展规划。发展方向出了问题,无疑要追究党政一把手的责任。掌管全面,就是发挥宏观指导和总体领导作用,协调领导班子各成员之间的工作。负责监管,就是对中央精神贯彻落实、领导班子决策执行、各方面工作进展进行督促检查。邓小平主张"副职分管","正职监管",就是要求党政一把手站得高,看得远,抓大事,引导和督促副职抓紧抓好分管工作,而不直接管具体工作、具体事务。具体工作出了问题,首先要追查分管副职的责任,重要问题才追查党政一把手的领导责任。

   第二,区分集体责任和个人责任。责任追查制度是约束党政"一把手"行使权力的一个"紧箍咒",但由于我们实行集体领导与个人分工负责的制度,任何重要决策都是以领导班子的名义作出的。法不责众,出了问题也难以追究领导班子的集体责任,从而使责任追究制度始终停留在纸面上,难以真正贯彻落实。因此,要贯彻落实责任追查制度,就要分清集体责任和个人责任。

   其一,要追究领导班子的集体责任。任何一项重要举措的出台,一般都要经过集体讨论、集体决策,每个领导班子成员,都要表态和投票。因此,除了明确表态和正式投票不赞成,乃至反对该项举措的领导班子成员之外,其他人都要负一定的责任,并视问题的大小严重程度给予相关人员批评教育或纪律处分。而党政一把手作为党委班子的班长和行政领导班子的班长,无疑要负领导责任。领导责任同领导班子一般成员所负的责任相比,是第一位的和最重要的。例如,一些地方和部门出现了贪污腐败的窝案,乃至塌方式的腐败,虽然不能说那里的领导班子人人腐败,全军覆没,但多数人都深陷腐败的泥潭。这样的所谓集体责任,能不追究吗?党政"一把手"本应率先垂范,模范遵守党纪国法和党风廉政的各项规定,但却带头腐败,并带动领导班子其他成员一起腐败,这样的领导责任,能不追究吗?当然,也不排除党政"一把手"是被其他人拉下水的,但他们毕竟没有进行有效的抵制,并防止腐败现象的滋生蔓延,也应该负领导责任。

   其二,要追究党政"一把手"的个人责任。也就是说,要追查党政"一把手"在重大事项的决策和重要干部任用上,个人所负的责任。按照惯例,任何重大决策往往都围绕党政"一把手"所提出的思路、建议、初步方案进行的。领导班子其他成员的集体讨论,只不过是对这些思路、建议、方案进行补充、完善而已,一般不会提出颠覆性的意见。如果决策失误,产生严重后果,应该追究党政"一把手"的决策责任。重要干部任用,一般也是由党政"一把手"首先推荐提名人选。在讨论审议的过程中,他们不可避免要发挥引导作用。因此,干部的提拔重用权实际上是掌握在党政"一把手"的手里。那么,被提拔重用的干部出了问题,追究党政"一把手"的责任,也是合乎情理的。追究党政"一把手"的责任,重点要调查他们同被提拔重用的干部之间是否存在权钱交易、跑官要官、买官卖官的问题。总而言之,完善责任追查制度,必须区分、细化和规范集体责任和个人责任,重点抓住党政"一把手"的个人责任。

   第三,确定责任追究的时间范围。党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国若干重大问题的决定。为了贯彻这一决定,进一步改善司法审判制度,提高司法审判的公正性、准确性,司法界提出建立司法审判终身追究的制度。也就是说,法官要对其判案终身负责,一旦出现重要的冤假错案,就要依法追究法官的审判责任。其目的在于增强法官的责任意识,真正做到依法判案、公正司法、认真司法,坚决杜绝知法犯法、贪赃枉法、玩忽职守、草菅人命等行为。原则上这一严格的追究制度,其他部门、领域均可借鉴。但对党政"一把手"行使权力责任的追究,情况比较复杂,不一定简单照搬判案追究的制度。追查的时间范围要因事而异,具体问题具体分析,不能搞"一刀切"。可以试行两种时间范围的追究制度。

   其一,建立健全弹性追究制度。党政"一把手"的有些决策很快就能看出结果,例如,为了加快GDP的增长,为了搞政绩工程、形象工程,大肆拆迁征地,破坏了耕地,污染了环境,透支了资源,激化了社会矛盾。凡此种种,就应尽快追究决策者的责任。对于党政"一把手"关于该地区、部门经济与社会发展的重大决策,包括经济与社会发展的中长期规划的制定,短期内还难以看出具体结果。对这类决策责任的追究,就要延后进行,可以结合对计划完成的检查工作一起进行。这种决策责任追究的时间跨度就要长一些,可考虑定为五到十年。但考虑到干部经常会调动工作,这种责任的追究应当是跨地区、跨部门的。党政"一把手"在某个地区或部门做出了重大决策,即使已经调离该地区或部门,即使已经升迁担任更高的领导职务,也要追究其当时的决策责任。重大工程项目的质量及其对环境的影响,甚至可以实行责任终身追究制度。党政一把手不能只揽权,只要出彩,不负责任。党政一把手的工作要经得起时间的检验、历史的考验。这样既可以约束党政"一把手"的决策权,尽最大努力保证决策的科学性、正确性,又可以大大减少政绩工程、形象工程、"豆腐渣工程"的建设。

   其二,建立健全任期追究制度。这主要适用于两个方面,一方面,对党政"一把手"任期内的主要工作进行责任追究。迄今为止,我们坚持得比较好的是干部到任的审计工作,即对即将卸任的党政"一把手"及其所负责部门的财务情况进行全面审计,并要给出正式的审计结论。对于审计中发现的问题,党政"一把手"要及时进行说明和答复。如果这些问题涉及违法乱纪,贪污腐败,有关部门还要跟进,立案调查处理。这无疑也是一种用责任约束权力的方式。另一方面,对提拔任用干部的情况进行责任追究。人总会要变的,干部也不例外。一些原来廉洁奉公的干部,过若干时间,也许挡不住金钱美色的诱惑而走上贪腐之路。党政"一把手"对任用这些干部要负有不可推卸的责任,但要求他们对其终身负责也是不公平、不合理的。比较公平合理的办法是,要求党政"一把手"对他们任用的干部在其一个任期内的表现负责。也就是说,被任用的干部在其任期内出现了重大问题,就要追究任用他们的党政"一把手"的责任。当然,这一时间跨度也不是绝对的,责任的追究要视具体情况而定。

   第四,明确责任追究的主体。长期以来,对权力的制约监督未能有效发挥作用,其中一个重要的原因是,制约监督的主体模糊。也就是说,由哪个部门具体担负制约监督责任不明确。因此,改革和完善对权力的制约监督,就有必要进一步明确制约监督的主体。同样,建立健全责任追究制度,也需要明确担负追究责任的主体。责任追究制度的主体,至少应包括以下几个方面。

   其一,党代会、人代会。党的代表大会是同级党组织的权力机关。党的代表大会选举产生党的委员会,党的委员会选举产生其常委会、书记、副书记。包括书记在内的常委会要对党的委员会和代表大会负责,要向其报告工作并接受其监督。在每五年召开的党代会上,党委书记要作工作报告,其中包括对过去五年工作的汇报。党代会和党的委员会对工作报告的讨论、审议,实际上也是一种责任追究制度。工作报告的通过,既是对以往工作的肯定,也是对未来工作方针的认可。但这种制约监督,毕竟是比较宏观的、宽泛的。在此基础上,还应建立健全责任追究制度,由党代会,特别是党的委员会,对常委会和党委书记进行责任追究。

各级政府的组成人员,都是由同级人民代表大会选举或决定的,这些政府干部,特别是行政"一把手",都应向同级人代会或其常委会报告工作,并接受其监督。一旦工作中出现重大失误,产生严重后果,人代会或其常委会有权对相关的干部,包括行政"一把手"进行质询、问责、直至将其罢免。(点击此处阅读下一页)

本文责编:张容川
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