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虞崇胜:国法与党纪:“双笼关虎”的制度逻辑

更新时间:2015-04-19 08:47:51
作者: 虞崇胜 (进入专栏)  
毫不动摇地坚持党对反腐败执纪执法工作的领导,同时注意防止和避免地方、部门保护和利益固化对办案工作的影响,勇于冲破阻力干扰和利益固化的藩篱,对非法干扰阻碍案件查办、以权压法的,坚决及时予以纠正。要强化党委的核心领导作用,完善要案党内请示报告制度,主动向党委汇报重大部署、重大问题和重大事项。要强化纪委的组织协调和政法委的工作协调作用,充分发挥政治体制优势,有效整合各方面力量和资源,为反腐执纪与反腐司法创造良好环境。

   其二,进一步完善国法和党纪,以适应反腐败斗争的客观需要。随着我国经济社会的全面转型,腐败问题更加隐蔽化、智能化、复杂化,且日趋高端化、集团化、国际化甚至期权化,以合法形式掩盖的腐败手段、方式日趋复杂多样,新情况、新问题层出不穷,使评价和处置腐败的国法党纪面临新的挑战。要适应反腐败斗争的深入发展,就必须加强对所有腐败行为的规制。就国法而言,应降低腐败入罪的门槛,将现行由纪律规制的部分腐败问题上升为由法律规制,构建协调统一、紧密衔接、体现反腐败客观规律的专门法律制度。就党纪而言,应立足于党员的从政道德底线,将相关道德规范上升为纪律规范,加重党员特别是国家工作人员的纪律义务,使党纪更好地发挥"有病早治"的预防作用。

   其三,深化反腐机制改革,提高国法和党纪的适用效能。面对党的纪律检查体制机制改革创新,党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的推进,纪检监察机关转职能、转方式、转作风改革措施的出台,检察机关要及时转变思想观念、工作机制、办案模式和侦查方式,加强与纪检监察机关在查办案件中的相互配合,密切协作,不断完善案件移送、信息交换、经验交流等机制,有效整合办案资源;积极推进反贪局体制改革,构建集信息情报、侦查指挥、上下一体、侦防一体、符合反腐败司法规律的体制模式,努力提高查办和预防职务犯罪的整体效能;进一步健全行政执法与司法衔接机制,畅通执法司法信息交流,完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度,提升共同打击腐败能力,坚决克服有案不交、以罚代刑等现象;转变侦查方式,加强侦查信息化和装备现代化建设与应用,建立健全职务犯罪案件发现、揭露、查处机制,充分发挥侦查一体化机制的实战功能,把反贪机构建设成为富有战斗力、公信力、威慑力的战斗堡垒。

   其四,严格依纪依法办案,提高惩治腐败的法治化水平。要正确有效地发挥党的纪律在反腐查案中的政治优势和体制优势,充分运用纪律约束的主动性、严格性和自律性,夯实立案侦查的基础;依规依法全面客观收集证据,切实改变"口供至上"的观念和做法;注重保障人权,维护犯罪嫌疑人、律师以及其他相关人员的合法权利。在事实认定上,坚持客观公正地查办案件,准确掌握违纪违法事实,严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上,坚持以事实为依据,以纪律法律为准绳,使违纪者受纪律处分、违法者受法律制裁,坚决防止以党纪处分代替刑事处罚、以刑事处罚代替党纪处分等问题的发生。在外部监督上,健全民意收集、研究与转化机制,探索建立群众投诉的及时受理与查究反馈机制,最大限度满足人民群众的知情权、参与权、表达权与监督权,确保反腐败工作依纪依法规范开展,始终在法治轨道上运行。

  

   2"双笼关虎"的制度地位逻辑:国法高于党纪

  

   宪法是国家的根本大法,是母法,具有最高的法律权威。它既是全体公民维护自己合法权利的武器,也是执政党治国安邦的总章程。但在实际生活中,它常常没有得到认真的遵守、执行和实施。具体表现在反腐制度建设中,就是宪法和法律的实施方面还存在较大的问题,有法不依、执法不严、违法不究,甚至权大于法、以言代法、以权压法、徇私枉法的现象在一些地方和部门仍然严重存在。所以,十八届四中全会《决定》特别强调,全面推进依法治国,要加强宪法实施,必须维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施。

   维护宪法和法律的权威和尊严,在国法与党纪关系上,或者说在国法和党纪地位上,必须确立国法高于党纪的原则。这是制定和实施反腐规范中必须注意到的重要问题。

   如前所述,国法和党纪共同构成反腐败的制度体系。但是,国法和党纪毕竟是两种有差别的制度规范,在地位上国法和党纪是不同的。特别是作为执政党,其党内规则既是国家法律的先导,也是国家法律的遵循;既是国家法律的体现,也是国家法律执行的模范。党规党纪不能脱离国家法律或者违背国家法律。特别需要指出的是,在坚持共产党领导的社会主义制度下,在党法关系上比较容易犯的错误就是"党政不分""党在国上""以党代政""以党代法"。

   十月革命胜利后,苏联就开始形成党政不分、以党代政、以党代法的状况。列宁在实践中切身感受到这种体制的弊端,开始探索党的领导方式问题,并明确提出了必须实行党政分开的原则。1919年,列宁主持召开的俄共(布)八大就强调,"无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来","党努力领导苏维埃工作,但不是代替苏维埃"[3]571。在俄共(布)九大上,列宁再次强调,"党组织绝不能代替苏维埃","党组织的全部工作都应当通过相当的苏维埃机关来进行"[4]28-29。在党和国家权力机关地位上,列宁明确指出,苏维埃政权"高于各政党"[5]305。在党与法关系上,列宁指出,"在党的代表大会上是不能制定法律的"[6]64,也就是说,党只能通过苏维埃制定宪法和法律,通过严格贯彻执行体现了党的方针、路线和政策的宪法和法律,来实现党的领导。在上述论述中,列宁实际上已经为我们正确定位国家法律和党规党纪关系提出了基本的指导原则。

   在中国共产党历史上,也曾有类似苏联时代出现过的情况。早在抗日根据地建设中,邓小平就针对一些抗日政权出现的"以党治国""以党代政"现象进行了批评,鲜明地指出:"'以党治国'的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政,我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。""党对政权要实现指导的责任,使党的主张能够经过政权去实行,党对政权要实现监督的责任,使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与'以党治国'完全相反的政策。"[7]12

   改革开放初期,邓小平多次强调要解决"党政不分""以党代政"的问题,并且采取过一些防范措施,但并没有能从根本上解决问题。1989年9月26日,江泽民在中外记者招待会上曾郑重宣布:"我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。"(《人民日报》,1989年9月27日)2012年11月,胡锦涛在党的十八大报告中强调,党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。十八大以来,以习近平为总书记的中央领导集体不仅明确提出凡属重大改革都要于法有据,强调在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,确保在法治轨道上推进改革,而且要求领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念,对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争。

   在反腐败实践中,特别是在相关制度规范的执行中,必然会涉及国法与党纪关系问题。如何定位国家法律与党规党纪关系,对于有效开展反腐败斗争、坚持依法治国和依规治党有着直接的意义。根据历史的经验教训,在处理国法与党纪关系时,一定要走出曾经发生过的"以党代法"的误区。所谓"以党代法",就是以党的意志代替法律法规,以党纪代替国法。毋庸置疑,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,深入开展反腐败斗争,都必须坚持党的领导。然而,确立党对社会主义法治的领导地位,绝不是把法治作为陪衬。有人认为坚持党对社会主义法治的领导,就可以将党置于宪法和法律之外,或将党纪置于国法之上。其实这是不正确也是不科学的。因为,确立党对社会主义法治的领导地位,绝不是把法治简单地当成可有可无的工具手段,有用则用、无用则弃,而是要突出法律和法治的重要性,强调在党和法治之间是互相依存、密不可分的一致关系。坚持党对社会主义法治的领导,不仅要求执政党依宪执政、依法执政,而且要求执政党依据党内法规管党治党。也就是说,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依宪执政、依法执政基本方式统一起来。

   对于国法与党纪的科学定位问题,党中央领导集体是十分明确的。2015年2月2日,习近平在"省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式"上发表重要讲话时强调,领导干部要做尊法学法守法用法的模范,带动全党全国共同全面推进依法治国。他指出,法是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动,这就是党的领导力量的体现。他要求,领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。他特别指出,把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力[8]。习近平在这里所说的"把权力关进制度的笼子里",就是指把权力关进法治的笼子里。可见,在国法与党纪关系上,必须坚持国法高于党纪的原则,要使党纪统一于法治体系之中,体现于法治实施的过程之中,而不是游离于法治之外。这正是党的领导和国家法治相统一的要求,也是依法治国与依法依规治党相统一的要求。

   确立国法高于党纪的地位,要求全党要按照依法治国和依法执政的要求,切实转变领导方式和执政方式。在全面推进改革的形势下,要结合反腐败的实践,把党领导人民制定宪法和法律,同时必须在宪法和法律范围内活动,党组织和党员都不能有超越宪法和法律的特权的法治要求,落实在反腐败的各项规则和程序之中。

   其一,国法高于党纪,就要求必须明确党纪不能超越国法,在全党树立起宪法和法律至上的观念。2013年5月关于党内法规的《制定条例》规定,制定党内法规的原则中,不仅要"以党章为根本依据,贯彻党的理论和路线、方针、政策",而且也要"遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定";审核党内法规时要着重审查"是否同宪法和法律不一致"。党内法规必须服从国家法律,而不能违背国家法律精神。

   其二,国法高于党纪,就要求执政党必须在宪法和法律范围内活动。在法治条件下,执政党的行为有一条底线--必须在宪法和法律范围内活动,党规党纪不能超越国家宪法和法律。当前,在反腐实践中有一种很不准确的说法,即"依法治国必须实现依规治党"。诚然,提出"依规治党"具有很强的现实针对性,也为有效治党提供了基本依据。但是,在全面推进依法治国、建设法治国家的背景下,仅仅强调"依规治党"是不够的,还必须突出"依法治党",因为如果没有"依法治党","依规治党"是很难奏效的。反映在国法与党纪关系上,就是党规党纪不得与国法相冲突,任何党规党纪都必须于法有据。

其三,国法高于党纪,就要求必须通过国法实施来强化党纪效能。在反腐斗争中,强调党纪严于国法,并不是说党纪可以凌驾于国法之上或游离于国法之外。相反,因为党纪限制在党内,适用范围相对要小,而国法的适用范围要大得多。如对腐败分子的惩治,就充分体现了党纪国法的辩证关系。一般而言,处理程序分两个阶段:党内处理和司法程序。虽然大多是"开除党籍、开除公职"、移送司法机关处理,但也有的仅做免职处理,还有的只是受到党纪处理,其原因就在于他们还未达到违法的程度。所以,有些人受党纪处分但不受国法处理。而那些既受党纪处分又受国法处理的人,(点击此处阅读下一页)

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