返回上一页 文章阅读 登录

陈根发:信息自由的保护与限制

更新时间:2015-03-31 23:54:08
作者: 陈根发  
(5)除了与该机构进行诉讼的机构之外,其他当事人依照法律不能利用的机构之间或机构内部的备忘录或函件。(6)如果透露会构成明显不正当地侵犯个人隐私和医疗档案材料或类似的档案材料。(7)为执法而搜集的调查记录,但只限于如果提出此项记录就会发生下述情况:①干扰执法程序;②剥夺一个人受公平审判或者公正裁决的权利;③构成对个人隐私权的不正当的侵犯;④在刑事执法机关刑事调查过程中搜集情况的记录中,或者在一个机构进行合法的关于国家安全情报的调查中,透露由秘密来源提供的秘密信息;⑤透露调查的技术和程序或者来源;⑥危害执法人员的生命或者身体安全。(8)由负责管理、监督金融的机构所准备的,或代替此类机构、或其使用的检查报告书、经营报告书、情况报告书上记载的事项,或者与这类报告书有关的事项。(9)关于油井的,包括地图在内的地理学和地球物理学的信息和资料。”

   政府信息的公开与保密,在美国曾经也是一个纠缠不清的问题。在《信息自由法》颁布以前,最突出的问题是行政机关通过主张行政特权(主要包括国家安全、法律规定的保密、行政机关内部的意见等),而拒绝提供政府信息,法律也不承认公民有知情权。1946年美国制定了《行政程序法》,该法第3条规定公众可以得到政府文件,但同时规定了非常广泛的限制。行政机关可以“公共利益”为由而拒绝提供政府文件,在实践中,行政机关也可以随意解释“公共利益”并将其作为拒绝提供文件的正当理由。更为重要的是,这部法律没有规定行政机关违法后的救济手段,这是《行政程序法》的一个致命缺点。1955年开始,美国逐步考虑修改这项法律。1966年,终于以《信息自由法》取代了《行政程序法》第3条的规定,1967年,这部法律的主要条款被编人了美国法典。由于1966年制定的《信息自由法》在立法时存在一些局限和缺陷,在实践中遇到了一些问题,因此,根据情况的变化,美国国会曾于1974年、1976年、1986年及1996年对《信息自由法》进行了重大修改,使之更趋完善。这部法律标志着美国政府第一次在成文法中保障了公民以个人名义取得政府信息的权利,这在美国历史上是一次革命,在信息自由保护与限制的发展史上也是一个重要的里程碑。其特色和前卫主要体现在以下几个方面:(1)政府信息以公开为原则,以不公开为例外,即强调所有政府信息都必须公开,不公开的信息仅限于该法规定的9项免除公开的情况。(2)获得政府信息的权利人人平等,政府信息具有公共财产的性质,一切人都具有同等享受的权利,不受申请人资格的限制。(3)政府对拒绝提供的信息负有举证责任,政府如果拒绝申请人所要求的文件,必须负责提供拒绝的理由。(4)政府机关拒绝提供信息时申请人可以向法院请求获得司法救济,法院如认为行政机关拒绝提供的文件不属于法律所规定的免除公开的信息,可以判决行政机关公开申请人请求获得的信息。

   1996年10月,克林顿总统又签署了《电子信息自由法修正案》(Electronic Freedom of Information ActAmendments),其目的在于改善公众获取政府机构信息的途径,要求政府机构提供信息需遵守一定的时间限制并按照要求提供任何形式或任何格式的记录。

   《美国信息自由法》的制定对日本产生了很大影响。1966年《美国信息自由法》制定后,日本就开始讨论制定信息公开制度,经过近30年的努力,最终进入了“有法”的行列。日本国会于1999年5月14日颁布了《关于行政机关拥有的信息公开的法律》(以下简称《信息公开法》)。该法分为总则、行政文件的公开、行政复议等4章44条,对行政信息公开的主体、范围、申请、争议处理等作了具体规定。该法第1条指出:“本法的目的在于以国民主权理念为基础,通过规定请求公开行政文件的权利等事项,使行政机关拥有的信息进一步公开化,使政府就其从事的各种活动对国民承担说明责任,同时有助于推进置于国民有效的理解和批评之下的公正的民主行政。”

   日本《信息公开法》明确规定了可请求公开的行政文书的范围,其范围较之其他国家和日本各地方自治体的条例更为广泛。该法第2条第二款规定的行政文书是作为行政机关职员组织性地使用的、该行政机关保有的资料,包括行政机关的职员在职务上制作的,或获得的文书、图画和磁性记录资料。当然,职员个人的、私有的信息不属于行政文书。在对信息公开请求人的规定上也非常广泛,该法第3条规定,任何人都可以提出公开请求,这就意味着具有公开请求权的人不仅限于日本国民,外国人也可以提出公开请求;不仅限于自然人,也包括法人。而且,不具有法人资格的团体有当事人能力的,也可以成为请求公开的主体。《信息公开法》对信息自由的限制也采取了列举的办法,该法第5条规定了以下六类不予公开的信息:(1)有关个人信息。个人信息包括姓名、出生年月日及其他记录,可以识别特定个人的情况,或虽不能识别特定个人,但若公布于众有可能损害个人权益的情况,不予公开。但作为惯例可以公布时,或为保护人的生命、健康、生活或财产,或某人为公务员,有关信息属于职务上的信息时,可以公开。(2)有关法人信息。予以公布有可能损害有关法人或有关个人的权利、竞争上的地位及其他正当利益的,不予公开;以不公开为条件而任意提供的信息,也不予公开。(3)有关国家安全的信息。因公布而有损于国家安全,或有损于与他国或国际组织关系的信息,不予公开。(4)有关公共安全的信息。因公开而有可能影响预防、镇压或侦查犯罪,或影响维持公诉、执行判决的信息,不予公开。(5)有关审议、研究的信息。有关国家机关和地方自治体内部或相互间的审议、研究或协商的信息,因公开而有可能损害坦诚交换意见,或有可能在民众中产生混乱,或给特定人造成不利的,不予公开。(6)有关国家和地方自治体实施的事务或事业的信息,因公开有可能产生违法或不当行为,或有可能损害国家和地方自治体的财产利益时,不予公开。

   在信息公开的审议层面,日本独具特色。当信息公开的请求人对行政机关的长官所作出的公开或不公开的决定不服时,可以根据《行政不服审查法》提出申诉,或根据《行政案件诉讼法》第12条提起撤销行政处分的诉讼。对于不服申诉,为了避免行政机关内部的自我评价,而从第三人的立场进行判断,客观合理地予以解决,法律第3章规定特别设置“信息公开审查会”。该审查会是请求公开权的主要机关,统一地确保该制度的实施。它作为信息公开的最高权威机关,设置于总理府之下,其9名委员均从品质优秀者中选任,经两议院同意,由内阁总理大臣任命。审查会具有强有力的调查权,可以直接要求不服申诉人等提交意见书或有关资料,要求有关人员陈述或鉴定其所知事实,并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定公开的有关资料。

   从另一个层面看,日本信息自由保护与限制的立法特色莫过于2003年公布实施的《个人信息保护法》、《行政机关保有的个人信息保护法》、《独立行政法人等保有的个人信息保护法》、《信息公开·个人信息保护审查会设置法》、《行政机关保有的个人信息保护法施行中的相关法律整备法》等法律措施。尽管日本在立法上对个人信息的保护有了比较全面和详尽的考虑,但是如果认为“个人信息保护法的运用已经进入了安定期则是过于乐观的看法”,并且由于全球化所带来的社会经济的不断变化和信息技术的快速发展,都将直接或间接地产生关于个人信息保护的新课题。[10]

  

   三、我国信息公开法的现状与未来

   2007年1月17日国务院通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》),自2008年5月1日起施行。《条例》第3条规定:“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅(室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”这种由专门机关主管信息公开工作的做法实际上类似或可以组成类似法国的“获取行政文件委员会”、日本的“信息公开审查会”。《条例》第9条至第13条规定了信息“公开的范围”,[11]第14条则规定了信息审查和限制的情形。这一做法实际上比美国《信息自由法》更明确地规定了“公开的范围”,在信息限制方面则规定了“审查”的依据(《保守国家秘密法》)和部门(主管或保密部门)。在司法救济上也与美国信息自由法有近似的规定,如第33条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”虽然其诉讼的事项仅限于“信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”,可能不及美国信息自由法上政府机关拒绝提供信息时申请人可以向法院请求获得司法救济那样宽泛,[12]但是两者的司法救济精神是一致的。美国的信息公开诉讼制度也许“可以给正处于起步阶段的我国的信息公开诉讼提供一些有价值的参考”。[13]

   尽管我国在行政法规层面对信息自由的保护与限制作出了许多与国际接轨和创新的规定,但是在法律形式上毕竟还没有制定出类似国外的《信息自由法》或《信息公开法》。有学者提出,要解决我国诸如“行政管理费用疯涨”等问题,最根本的方法就是制定和颁布《信息自由法》,建立完善的政府信息公开制度。由于我国没有一部统一的《信息自由法》或《信息公开法》,信息公开的标准及范围仍可由各地方、各部门自己确定,这是很有限的信息公开。一方面,由于我国还没有制定《新闻法》或《舆论监督法》,记者和普通公民想了解政府的一些信息也都很不方便。因此,在政府行政费用的收支等问题上,舆论监督就显得非常乏力和无奈。可见,加快立法完善我国政府信息公开和信息自由制度,加强政府行政活动的透明度,大力实行电子政务等,将对遏制我国“行政管理费用疯涨”,提高政府的工作效率产生良好效果。而要摆脱“信息立法表现出的零乱性、无纲领性”的倾向,[14]首先就应该从制定《信息自由法》或《信息公开法》入手。另一方面,我国也没有形式意义上的《个人信息保护法》,其实质意义上的法律保护措施主要散见于宪法、民法通则、刑法及其他有关法律、法规和最高法院的司法解释中,内容主要涉及姓名、肖像、名誉、隐私等。近年来,面对个人信息侵害案件越来越多的现实,个人信息保护立法已经受到立法机关的高度重视,并已经纳入立法日程。社会各界对于个人信息保护立法也非常关注并展开了热烈的讨论。笔者认为,日本的《个人信息保护法》、《行政机关保有的个人信息保护法》等立法经验是值得我们研究和参考的。

   总之,在信息自由的保护与限制方面,我国完全能够与世界各国求同存异,并对“存异”部分展开交流讨论,以缩小差异和分歧。

  

   【作者简介】

   陈根发,单位为中国社会科学院。

   【注释】

   [1]1948年通过的《世界人权宣言》第19条宣告:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”

[2]我国《互联网信息服务管理办法》第15条规定:“互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息:(一)反对宪法所确定的基本原则的;(二)危害国家安全,泄露国家秘密,颠覆国家政权,破坏国家统一的;(三)损害国家荣誉和利益的;(四)煽动民族仇恨、民族歧视,破坏民族团结的;(五)破坏国家宗教政策,宣扬邪教和封建迷信的;(六)散布谣言,扰乱社会秩序,破坏社会稳定的;(七)散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的;(八)侮辱或者诽谤他人,侵害他人合法权益的;(九)含有法律、行政法规禁止的其他内容的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/86046.html
文章来源:《北方法学》2011年第4期
收藏