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凌维慈:行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性

更新时间:2015-03-20 13:10:28
作者: 凌维慈  

   2014年11月26日,北京市常务副市长李士祥在京津冀协同发展论坛上表示,为了改善空气质量,将对机动车单双号限行措施是否常态化进行研究、论证,听取意见。[1]这意味着北京市很可能会通过立法,特别是制定地方政府规章来长期实施机动车限行措施。

   北京市机动车限行是行政机关为了实现一定的公共福利和秩序所制定的通行规则,然而却会给五百多万辆民用机动车[2]的所有权人带来财产使用上的限制。因此,作为一项行政立法,只有具备充分的合法性与正当性,才能付诸实施。尽管学界对机动车单双号限行的临时性措施已有探讨,[3]社会各界对常态化的合法性也提出了各种批评,[4]但从行政立法的视角整体评价制订机动车单双号限行常态化立法是否合法与正当,还未有全面的研究。机动车限行措施在全国各地都有不同程度、不同形式的采用。[5]实际上,在现代社会,类似的从公共福利或秩序的需要出发,对财产权进行限制的措施也越来越常见。[6]机动车限行常态化立法可否制定、如何制定,不仅将涉及对限制财产权利立法的法律约束机制,而且将面对环境立法如何尊重行政专业性等难题。因此,对其合法性的讨论不仅在实务上具有普遍意义,而且在行政立法理论和行政立法具体制度建设上,对于如何处理专业性立法中立法与行政的关系以及如何控制行政立法的裁量权也具有深远的意义。

   一、机动车限行常态化规定的法律属性

   (一)什么是常态化

   北京市机动车限行措施迄今为止一直是作为应对特殊情况的临时性措施而存在的。从2008年奥运会期间实施的机动车临时性行政管理措施开始,之后北京市政府又分别通过发布五次规范性文件(市人民政府通告)的方式,继续采取此项临时性行政管理措施。措施的内容在机动车限行方面有两次调整,第一次调整将奥运会期间“单号单日、双号双日”严格限行的措施进行微调,改为其他机动车依据机动车尾号每周停驶一天,并对限行道路范围和时间进行了限缩。第二次调整是继上一次调整之后,紧接着对高峰限行时间进行减少,真正形成了被多次延长执行期的机动车每周工作日高峰时段区域限行的措施。根据最新一次的通告规定,这一措施将于2015年4月10日到期。此次提出对机动车限行常态化进行论证,极有可能是想将一般机动车每周工作日高峰时段限行一天的措施以规范的形式长期固定下来。

   实际上,纵观2008年以来的五次临时性通告,每次一年,从效果上已持续了6年,如果不断以这种通告的方式延续,也具备常态化之功能,只是它必须具备在法律上有发布这种临时性措施的特定事实(如空气污染情况、交通拥堵情况以及临时性措施可以缓解的证明),以及相应的权限和形式。如果是制定机动车限行常态化的立法,则意味着为了实现治理空气污染、缓解交通拥堵之目的,将不再采取限定期限的办法来限制机动车通行,此举将会对义务主体的权利产生更为广泛的影响,如此一来必然会对该立法的制定权限、形式、程序提出更高的要求。

   (二)行政立法的性质

   由于机动车限行常态化只是在近期被行政机关提出,未来是否实施,以及以何种规范方式来进行规定,目前尚未可知。作为讨论之必要,本文推测有两种立法的方式:北京市地方性法规和北京市地方人民政府规章。前者属于地方立法机关制定的立法,本文暂不涉及;后者地方政府规章是典型的行政立法,由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定的行政规范,属于《立法法》上“法”的范畴,是行政机关作出行政行为的根据之一,也是法院审查行政行为是否合法所参照的依据。

   当然,理论上也存在北京市政府仍沿用制定行政规范性文件的方式来进行常态化规定的可能,在实务中,地方人民政府常常通过颁布行政规范性文件的方式限制某类群体的财产自由以实现规制之目的,[7]但鉴于法学界和社会各界对行政规范性文件的立法位阶过低已提出过批评,且此次《立法法》二审草案也特别强调设定有损公民、法人和其他组织权利或者增加义务规范的位阶和法律根据,因此可以预想此次北京市试图将机动车限行由临时性措施转变为常态化规范,应不会再采取制定行政规范性文件的形式。

   从权利义务的效果而言,机动车限行规则的制定是课予义务的行政立法行为,即是行政机关为了特定的公共利益(提高空气质量、解决交通拥堵),对除公务用车以及特定的公共车辆以外的机动车课以每周若干天在一定道路范围内和一定时间内禁止通行义务的行政立法行为。其本质是行政机关设定道路通行规则,违反该通行规则的机动车将受到相应的行政处罚。

   之前的临时性措施只是规定了道路通行的规则(禁止通行的义务),而法律效果则是适用北京市地方性法规《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第91条第4项的相关规定,即驾驶机动车违反限制通行规定的,处100元罚款。如果以制定地方政府规章的方式将限行常态化,则有可能在规范中同时规定义务要件和处罚效果,当然其处罚效果的直接依据仍然是《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第91条第4项。

   二、合法性审查的机制与要件

   那么,通过地方政府规章制定机动车常态化限行措施,需达到何种要求才算合法呢?

   就合法性审查的机制而言,地方政府规章主要是通过立法监督和行政监督过程中的审查来实现的。我国《行政诉讼法》不存在直接或间接(附带性审查)对地方人民政府规章提起审查请求的制度,《行政诉讼法》要求在审查具体的行政行为时“参照”[8]、“在裁判文书中引用合法有效的”[9]地方人民政府规章,当“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部委制定、发布的规章不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决”。[10]实务中,不予引用、送请国务院解释或裁决以及法院直接不参照的情形并不多见,[11]声并且不参照井不会直接影响规章的效力。

   而在立法监督和行政监督过程中,通过审查,有权审查的机关可以作出撤销的决定。立法和行政程序中的审查通常由规章备案来启动,地方政府规章公布之后的法定期限内,报本级人民代表大会常务委员会和法定行政机关(如直辖市人民政府规章报国务院备案)备案后直接启动抽象审查程序。[12]也可以由国家机关、社会团体、企业事业组织、公民从外部提出审查建议来启动程序。[13]经审查后,国务院有权改变或者撤销不适当的地方政府规章;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。[14]

   尽管在实务中,由于抽象性审查不是在具体争议中审查,故较难发现问题;立法监督的专业力量比较薄弱;行政监督不具有外部的控制力等原因,这类审查发挥效果的程度较为有限,但相较于行政诉讼中司法不干预行政的自制而言,这类审查机制应可发挥的余地更大。

   这些有限的合法性审查机制对地方政府规章的合法又提出了哪些要求呢?首先,从备案审查制度来看,《法规规章备案条例》第10条规定国务院法制机构对地方政府规章的审查事项包括5项:一是是否超越权限;二是下位法是否违反上位法的规定;三是地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致时,是否应当改变或者撤销一方或者双方的规定;四是规章的规定是否适当;五是是否违背法定程序。如果用“形式一实质”这对概念来对行政立法的合法要件进行归纳,那么在审查规章制定是否超越权限时,具有法定授权、由授权的行政机关所制定、不违反法定程序这三项要求应属于形式上的合法要件。而在审查是否超越权限时,要求规章制定在拥有授权的情况下不超越权限,下位法不违反上位法,以及要求规章的内容是适当的,这些要件将涉及到地方政府规章是否合法的实质判断。⑥当然,规章的内容“是否适当”在行政自我纠错的审查机制中,不仅包括合法性审查,也应包括合理性判断。其次,在行政诉讼中,人民法院在参照“合法”的地方政府规章时,对合法的判断也涉及并通常只涉及超越法定职权、是否与上位法冲突以及是否违反法定程序这三项审查事项。其中既包含了形式上合法的要求,也包含了实质上的审查,但其实质审查仅限于是否超越权限和法律冲突的问题,出于司法权与行政权关系的考虑,对内容的合理与否则往往敬而远之。当然,在判决之后的司法建议中,人民法院有时会将实质性判断的意见通过司法建议向行政机关提出。

   三、形式合法判断

   从上文分析可知,地方政府规章是否具有法定授权、是否由授权的行政机关所制定这些形式合法的要求是判断机动车限行是否合法的首要内容。[16]

   首先,不可否认,对于机动车限行规范的最大争议之一就在于是否应当适用法律保留原则,禁止立法机关授权行政机关来制定相关规则。从《立法法》的规定看,对私人财产权的限制并不属于法律保留的范围,这里的“法律”仅指全国人民代表大会及其常委会制定的法律。理论上,鉴于财产权侵害的程度等考虑,是否应将其保留给立法机关(包括全国人民代表大会及其常委会的立法和地方各级人民代表大会及其常委会的立法),也未有定论。有权制定地方性法规的地方人民代表大会及其常委会究竟在何种条件下应制定地方性法规,在何种条件下可以授权地方人民政府制定地方政府规章,《立法法》和司法判决都未提供足够的指引。从各国的经验来看,禁止授权原则在行政高度专业化的领域逐渐发生了改变,从禁止授权向授权但必须明确转变,在保持立法优先的基础上给予行政权一定程度的政策裁量。[17]因此,机动车限行常态化规定这一行政专业程度较高的立法由立法机关授权行政机关制定相关规范至少在实定法上是有依据的。

   其次,无论是从实定法还是从理论的层面,对机动车限行常态化的行政立法都必须得到法律法规的授权。我国《立法法》第73条规定了地方政府规章以法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规为根据。机动车限行作为行政权对道路通行秩序的规范,其在法律后果上会对机动车所有权人的使用权产生不利影响,应属于宪法财产权条款保护的范围,当然应有立法层面明确的授权。[18]

   那么,机动车限行的常态化规定,将会依据何种法律法规的授权而作出呢?这些授权是否明确?以2008年开始实施的机动车限行临时性措施的授权依据为经验,可以预测若要制定限行常态化规定,将可能包含以下两种授权依据:

   第一个也是最直接的授权依据是《北京市大气污染防治条例》第72条的规定。根据该条规定,“市人民政府可以根据大气环境质量状况,在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”。[19]即北京市立法机关授权市人民政府,为了防治大气污染之目的,限制机动车行驶,但必须以一定的大气环境质量为依据,而且只能在一定的区域内。

   我国《大气污染防治法》本身其实并未具体涉及限行(降低机动车使用强度)的措施。北京市的临时性措施曾经以《大气污染防治法》第17条第3款与《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》相结合作为授权依据,但这些依据中并没有明确限制机动车行驶的授权范围。[20]值得注意的是,正在审议的《大气污染防治法(修订草案)》中,除了排放标准控制外,还增加了降低非公交类机动车使用强度的规定。根据修订草案第45条的规定,“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间,并向社会公告”。修订后的((大气污染防治法》若通过,其第45条也将成为法定依据。[21]

第二个方面的授权依据是《道路交通安全法》上的授权。众所周知,北京市机动车限行措施的目的不仅是为了防治空气污染,而且是为了解决工作日五环内的交通拥堵。为了提高道路通行效率,我国《道路交通安全法》第39条赋予公安机关交通管理部门可以限制机动车通行,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:刘亮
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文章来源:《法学》
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