[编者按]一段时期以来,理论界主要从经济学和社会学的视角,对农村人口流动的原因以及农村流动人口对流入地的影响进行了较多的研究,而较少关注农村人口流动对乡村(流出地)治理的影响。实际上,农村人口流动对村治经济资源、村公共权力以及村治秩序的影响是不容忽视的。这些影响究竟是积极的还是消极的?产生这些积极或消极影响的原因(或条件)是什幺?为了克服消极影响应该采取哪些措施?研究这些问题具有重要的理论和现实意义。农村人口流动背景下的乡村治理正是本专栏的主题。从总体上看,本专栏的四篇文章既有宏观上的理论分析,又有微观上的个案解剖;既进行了学理上的探讨,又提出了具体的应对措施;对同一问题的看法,文章之间既有相互映证的,也有截然相反的。总之,从不同侧面深化了对主题的研究。
摘要:20世纪90年代出现的持续不断的大规模的农村人口流动,对于将堆积在土地上的众多人口解放出来具有重要意义,但也出现了乡村发展“空心化”、乡村结构再复制和乡村秩序失衡性的困境,为乡村治理带来新的问题。要走出这一困境,需要实现由人口流动到土地流转的体制创新,从人口流动到人口迁移的跳跃,改革城乡二元结构和“城市本位主义”基础上形成的治理体制。
关键词:农村人口流动;乡村发展“空心化”;乡村结构再复制;乡村秩序失衡性;乡村治理
中图分类号:D422文献标识码:A文章编号:1000-2456(2000)02-0005-07
农村人口众多是中国的基本国情。如何将堆积在土地上的农村人口解脱出来,便成为20世纪以来知识界十分关注的重大问题。50多年前,著名社会学家费孝通先生便致力于这一问题研究,曾经以英文出版了一本名为《被土地所束缚的中国》(EarthboundChina)[1](p158),认为中国发展的根本出路是将农民从土地的束缚中解放出来,其具体途径就是乡村工业化。美国著名汉学家黄宗智也持同样观点,由此对中国的乡镇企业给予了高度评价[2](p17)。这无疑是远见卓识。但乡镇企业并不是解决众多农村人口问题的唯一出路。20世纪80年代后期以来,中国出现了一股大规模,并持续不断的农村人口流动潮流,即所谓“民工潮”。这一现象对传统的乡村,乃至整个中国发展都产生,并将继续产生着重大而长远的影响。正因为如此,农村人口流动研究成为20世纪90年代社会科学的一门“显学”,中国政府的社会科学基金从不同学科给予立项支持,美国福特基金会同时资助8个相关课题[3](p4),目前已取得不少成果。但从现有成果看,对于农村人口流动的后果,特别是对乡村治理的影响研究尚较少。
现有的研究一般都对农村人口流动从总体上持乐观态度,认为农村人口流动必将减少堆积在土地上的众多人口,给中国乡村转变和乡村发展带来积极的影响。本文作者也是持这一基本判断。但是,总体判断不能取代深入细致的具体分析,长期结果并不是现实情景。根据现有资料和作者的实地调查,在现阶段,农村人口流动的影响和后果是十分复杂的。特别是农村人口流动对乡村本身的治理,即解决乡村发展中的问题,并不都是乐观的情景。我们现在不仅要研究农民对土地束缚的挣脱,更要追问:挣脱土地束缚之后的农村和农民的情景会怎样?本文主要以三个地方的调查为例,认为,现阶段农村人口流动对乡村的文明转型创造了前所未有的机会,但在一定程度上也使乡村陷入了一种“治理性困境”,出现了三种值得注意的态势,需要采取有效措施加以应对。
为了便于理解而不引起歧义,本文首先要对农村人口流动和乡村治理这二个关键词作一简单解释。农村人口流动是指农村人口从原住地的乡村向外流动,他们可能完全脱离乡村,也可能再回去。农村人口流动与农村人口迁移不同,后者指完全脱离乡村。限于经验,这两个概念在西方学者那里往往是等同的,而在中国必须加以严格区分。乡村治理是指通过解决乡村面临的问题,实现乡村的发展和稳定。
一、有流动无发展:乡村发展的“空心化”
流动意味着人力、资金、技术及需求等资源的再配置,因此是经济社会发展的重要前提条件,也是有效治理乡村的基础。改革开放以来,中国的农村人口经历了从“不离土不离乡”到“离土不离乡”,再到“离土又离乡”的阶段。对农村人口流动持乐观态度的人主要是基于这样一种判断:农村人口离土离乡,外出务工经商,可以获得资金,更新观念,学习技术,然后返回家乡改造传统乡村,建设现代化农村。这种情况的确有,如河南省林州市(县级市,原名为林县)20世纪80年代后期和90年代初期出现的“十万民工下太行”的再创业景象。但这现象似乎并没有形成可持续性范式。在许多乡村,依靠农村人口外出务工经商返乡并重建乡村的愿望却难以实现。相反的是乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中,以致造成乡村发展的“空心化”。
所谓乡村发展的“空心化”是指,支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失,乡村治理可利用的手段严重匮乏,从而陷入乡村发展的困境。湖北省T市(县级市)地处江汉平原,交通便利,紧靠武汉市,农民有务工经商的传统。改革开放以来,大量的农村人口外出务工经商。据不完全统计,仅在武汉市务工经商的人就不少于数万人,其中的相当一部分人十分成功,经济收入迅速增长。但T市农村的面貌并没有发生相应的变化,且与日益兴盛的邻近城市呈现出强烈的反差。支撑乡村可持续发展的和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求不仅没有向乡村流回,反而持续不断地流向城市。首先,传统乡村的资源主要是土地和劳动力。在年龄、知识、才能等方面居优势地位的农村精英是乡村发展的紧缺资源。但他们同时也成为农村流动人口中的主体。我们要将众多的农村人口从土地的束缚下解脱出来,但能够挣脱土地束缚的首先是农村精英。外出务工经商的人口在年龄、知识、才能等方面一般都高于在乡村务农者。现有的实证调查几乎都可以说明这一点。如赵树凯主持的一项大规模调查表明,外出人口中35岁以下的年青人占总数的86.3%,外出人口的整体素质普遍高于未出者[3](p8-11)。有的村,由于农村精英流出太多,以致于在家乡务农的人主要是所谓“603861部队”,即老人、妇女和儿童。在这种情况下,传统农村生产方式由于缺乏知识、技术等先进生产要素的注入而只能维持原有水平的简单再生产。这种情况是农村人口流出地的普遍现象。
其次,T市邻近城市,许多农村流动人口有一技之长,或者商品经济意识较强,容易获得工作机会,收入较为稳定且增长较快,由此使外出务工经商和在家务农之间的比较效益差别日益突出。这种差别产生的拉力诱使更多农村人口离开乡村,甚至放弃所承包的土地,举家迁移。但乡村的税费是根据原有人口和土地分配的,特别是乡村二级税费逐年增多。为了上交日益增多的税费,村里只好将税费摊到尚没有外出的人口身上,由此使务农者的负担进一步加重。负担日益增加造成更多农村精英的外流,由此形成恶性循环链:农村人口外流——务农者负担增大——农村人口外流加快。
乡村发展“空心化”的后果不仅使农村经济得不到发展,而且会增加治理的成本和难度。T市早在20世纪70年代就是全国有名的“鱼米之乡”和“产棉大县”,经济实力较为雄厚。但自90年代以来,农村人口大量外出,农民负担不断增加,发生过多次农民不堪重负而抗议的事件。许多村不仅是没有集体经济实力的“空壳村”,而且成为依靠贷款上交税费的“负债村”,不少村负债达30万元以上,并是高利息债务。由此使乡村治理和发展受到严重制约。以上情况说明,农村人口流动有可能为乡村发展带来紧缺的资金、技术、人才和需求,从而重建乡村,实现乡村的文明转型,但也有可能使乡村发展的紧缺资源进一步流失,从而陷入有流动无发展的“空心化”困境。
为什幺流动人口只是减少了堆积在土地上的农民,不但没有达到人们的良好预期——将乡村发展紧缺的资金、技术、人才引入乡村,而且还造成乡村发展的“空心化”困境呢?其主要原因有:
第一,结构性限制。我国现阶段正处于实现工业化的时期。而工业化与城市化及由此而来的城乡差别是相伴随的。马克思和恩格斯根据西方国家工业化经验,指出:“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实,而在乡村则是相反的情况:隔绝和分散。”[4](p104)城市化本身就意味着资金、人才、知识、技术和需求向城市集中。农村流动人口中的成功者,即能够在城市找到就业机会或获得收入者,寓资金、技术、知识和人才于一身,他们对城市文明形成强大的亲和力。无论从投资效益,还是从生活方式,他们更向往城市。湖北省T市的农村流动人口有相当一部分已成为附近城市的长住居民。他们务工经商的资金主要投入于现居住地,而不是原住地,他们的消费需求和消费活动也主要发生于现居住的城市。他们作为农村中的精英与原住地的联系仅仅是户籍和身份证。随着户籍制度的改革,他们与原住地的联系会完全中断。所以,随着农村人口流向城市,资金、人才、需求等乡村发展的紧缺资源会进一步向城市集中,从而造成乡村发展的“空心化”。近几年,城乡差别不仅没有缩小,而且进一步扩大,与此不无相关。
第二,制度性限制。根据一般规律,随着农村人口的流动,原先堆积在土地上的人口将会减少,土地的规模经营及通过规模经营而获得平均利润率成为可能,工农和城乡差别将会缩小。特别是农村因为拥有不可再生的土地资源而有可能蕴育着更多的发展机会。但是,我国现有的土地制度是由土地的家庭承包延续而来的,土地的承包期达数十年。这从总体上看是十分必要的。因为,土地对于农村人口,不仅是生活之源,同时是基本保障。但是,土地的家庭承包不仅造成土地使用的细碎化,难以规模经营,而且造成土地难以流转,难以向拥有资金、技术、知识的人手中集中。由此便出现了农村人口流动而土地不流转的制度性限制,使那些通过外出务工经商积累了资金,增长了知识,获得了技术的农村精英难以将资金、技术和知识投入土地的规模经营,并获得相应的利益。虽然,一些曾经外出经商的农村精英愿意回报乡村,但也只能将资金投向那些没有承包的一些“荒地”。这些地方的投资效益一般较差,吸引力不大。卞悟主持的一项农民流动的社会调查,在有关土地问题的问卷回答中,有61%的答案是“劳动力流动而土地不流动,导致抛荒和种‘应付田’的增加。”[5](p31)
第三,职业性限制。像T市这样邻近大城市的农村地区,流出的人口一般都可以寻求较为稳定的务工经商机会。务工经商已经成为他们的新的职业。特别是学校毕业后直接外出务工经商的农村青年人口,没有务农的经历,更不愿意从事相对繁重辛苦的农业劳动。黄平主持的一项农村外出人口的社会调查也显示这一现象。不少村民表示,他们的子女已根本不会种田,以后也不会选择在土地上谋生。一位农民说,他的女儿与土地仅有的联系是,偶尔“穿着高跟鞋,到田里去视察一下。”[6](p107)所以,由于职业的关系,农村流动人口大多数不愿意回到乡村。他们的基本教育资金是由农村人口承担的,但所获得的知识却贡献给城市。这事实上使农村处于一种隐性“被剥夺”的地位。近些年,农村的学校修建得越来越好,而乡村务农者的整体文化素质并没有显着提高的原因就在于此。
二、有流动无突破:乡村结构的再复制
传统乡村的经济社会结构是单一的农业生产结构,生产方式是一家一户生产和自给自足的自然经济。尽管有手工业和小商品生产,但并不能改变传统的经济和社会结构,实现文明的转型。美国汉学家黄宗智非常明确地指出了这一点。他以长江三角洲地区为例,认为长达数世纪的商品化进程并未必然导致小农经济的解体,反之却是它的进一步完善。其原因就是这种商品化不是经营农场的牟利活动推动的,而是由人口对土地的压力推动的。因此,只有减少堆积在土地上的人口才可能使农村走上现代化之路[2](p17)。农村人口流动无疑也是减少农业人口或改变传统农村经济结构的重要途径。其假设是:农村人口流出乡村,同时也是对传统乡村结构的摆脱,通过流动进入市场,积累资金,建立商品经济观念,为传统乡村注入商品经济因素,从而实现对传统乡村结构的突破,并为改变乡村治理方式创造条件。从长远看,这一假设是有说服力的,且可以在现实生活中找到类似的个案。但是,值得注意的是,在相当一些地方,农村人口流动并没有很快导致乡村文明的结构性转变,甚至只是乡村结构的再复制。
湖北省的西部农村位于山区,远离大城市,交通不便,是该省的贫困地区。贫困的主要原因是产业结构单一,农业生产是主要的产业,在农业生产中又以种植业为主,农民被紧紧束缚在土地上。改革开放以来,大山的农村人口开始外出,封闭的乡村环境被打破,农民的收入来源多元化,并有了很明显的增长。乡村治理的资源匮乏状况有了明显改善,一个最典型的例证是农村干部认为,农村人口外出后有了现金收入,有利于税费的收取。有的地方领导因此将劳务输出作为脱贫致富的重要渠道。但从我们的实地考察看,在这些地方,农村人口流动的时间已有十多年,其规模和数量也较大,但对固有的乡村结构没有什幺明显的改变。其一是堆积在土地上的众多农村人口并没有减少;其二是传统的单一的种植业生产模式仍然延续着,商品经济不发达,人们的思想观念没有发生深刻的变化;其三是贫困状况只是有所缓解,却没有消除,农民没有足够的资金投入生产,改造传统的生产方式。这种状况使乡村治理仍然处于困难境地。
为什幺在鄂西山区的这些贫困地方并没有出现人们预期的效果,展现的却是有流动无突破,传统乡村结构在流动状态下再复制的情景呢?通过实地调查,我们发现有以下两个方面的原因:
一是流动人口的动机和收入。农村流动人口外出的动机绝大多数都是为了赚钱[7](p127)。在贫困地区,这一动机尤其突出。近些年,由于传统农业生产方式没有根本性变化,农民收入增长减缓,甚至趋于停滞。因为在人均耕作土地面积没有增加和农产品价格不变的条件下,农民收入增长是有限度的。但与此同时,农民的支出却在迅速增加。一是对化肥、农药的使用,生产开支增加;二是教育、医疗等支出幅度迅速上升;三是农村税费数额不断增长。正是收入趋于停滞而支出却无限增长的推力,促使贫困地区的农村人口外出。他们流动的目的非常明确,就是挣钱;挣钱后的支出也十分明确,就是补充家用,满足日益增长的基本生产和生活消费及上交各种税费。吃饭依靠种地,用钱依靠外出;忙时在家务农,闲时外出做工,成为贫困地区农民的一种基本生存方式。在这种生存方式下,农民很少有钱,也很少愿意将钱投入到生产领域,去改造传统的生产方式。这正是近些年贫困地区农村可以看到若干新房,却难以看到生产方式变革的重要原因之一。同时,贫困地区的农村流动人口的素质相对较低,特别是信息不灵,商品经济意识缺乏,外出难以找到较为稳定的职业,大多数所从事的是稳定性差、报酬低、容易受歧视的工作。他们只能依靠压缩生活消费的方式积累一些钱带回或者寄回家乡。收入的低下和不稳定根本不允许他们脱离乡村,迁移到城市。他们只是城市的“过路者”,是生活所迫的崭时外出者,最终还要回到自己的家乡。正如一首流行歌曲所唱的“家乡才有自由,才有九月九”。当农民只是将外出所挣的钱作为基本生产和生活消费的补充时,堆积在土地上的众多农村人口是无法真正从土地上挣脱出来,并使传统的乡村结构得到改变的。
二是流动人口的工作和生存方式。人们通常以“外出务工经商”描述农村流动人口的生存状况。事实上,具体到农村流动人口个体来说,务工和经商是不能相提并论的。务工主要是支付体力,经商则要依靠资金、技能、知识和观念。根据笔者的观察,位于武汉市附近的T市农村流动人口有相当一部分是经商。他们在流动的过程中,不仅积累了资金,同时也进一步改造着自身,更容易与城市融为一体,并实现由流动到迁移的跳跃。而贫困山区的农村流动人口外出后的主要职业是务工,工作大多是城市人或者国有企业的人不愿意做的脏、重、累的体力工作。他们外出只是从原乡村换到另一个可以挣钱的地方,仍然从事体力劳动。由于职业的性质,他们自成“圈子”,成为城市的“边缘群体”,很难与城市人融合,很难实现由流动到迁移的跳跃。因此,他们外出只是挣到了比原家乡多一些的钱而已,很难通过流动改造自身,增长知识,转变观念。他们在流动中不断地复制着自身,同时也复制着传统的乡村结构。
三、有流动无安宁:乡村秩序的失衡性
人口过多历来是严重的社会问题。人口过多地堆积在土地上所造成的农民贫困化无疑是社会不安定之源。正因为如此,学术界将农村流动作为农村革命的替代品。美国政治学家亨廷顿在其著名的《变革社会中的政治秩序》一书中得出这样的结论:“大多数现代化中国家的农村相对稳定,这恰恰得益于都市化从外部为农村提供了横向流动(都市化)的机会。”[8](p55)由于历史原因,亨氏的这一结论主要是依据20世纪70年代以前的发展中国家,其前提条件是农村人口的规模性迁移,从而将由于过多农村人口造成的农民贫困化这一不安定的因素带入城市。但在现阶段中国,农村流动人口特有的不安定因素不仅冲击着城市秩序,同时也会冲击乡村固有的规则和秩序,甚至打破传统乡村的宁静,使乡村陷入不安定之中。
位于四川省东部的大巴山区是全国主要贫困地区之一,也是全国农村流动人口最多的地区之一。为解决庞大的“民工潮”带来的交通压力问题,铁路部门专门开行了该地区中心城市——达川至广州的列车。数十万农村流动人口每年要为该地区带来数十亿元钱,有的县农村流动人口汇回家乡的钱超过了财政收入,农村的贫困状况有所改变。这无疑会大大缓解农村人口过多的压力,将不稳定因素化解于流动之中。但在这些地方,不安定因素并没有随着农村人口的流动而消除,反而由于农村人口的流动产生了新的不安定因素,破坏了原有的乡村宁静。乡村原有的家庭和睦、邻里互助、秩序井然的景象少有了,原来少见的拦路抢劫、团伙犯罪等反社会行为增多了,以致于笔者深入到该地区调查时,不能不时刻提防人身安全。据当地人讲,这在大规模出现农村流动人口之前,是难以想象的。
那幺,为什幺农村流动人口并没有为乡村带来安定,反而使乡村陷入新的不安定之中了呢?这与中国农村流动人口的流动机制及流动人口的特殊身份密切相关。
除了极端贫困化引起的农村革命和暴动以外,常态下的农村是稳定的。其原因就是以人和土地的直接联系为基础建立了一整套规则。由于以家庭为基本生产生活单位,首先形成了长幼有序、男女有别的家庭秩序;由一个个血缘性联系的家庭组成一个家族,并建立起一整套家族规则;由一个个家庭或家族构成的地域性社区,会形成一整套社区管理规则,由此形成一个“集体本位”的规则网络,使传统的乡村保持着平静和安宁[9](p84-85)。但是,这样一个规则网络是建立在个人被束缚在土地上这样一个前提基础之上的。而当农村流动人口脱离乡土时,也就脱离了传统乡村的规则网络,他们面对的是一个崭新世界。
流动性就是不稳定性。对农村流动人口持乐观态度的观点是基于这样一种假设,即城市集聚着现代文明规则,农村流动人口进入城市后可受到城市规则的约束,因而不会对社会秩序带来强烈的冲击。但中国城市的规则网络是建立在“单位制”基础上的,工作和生活寓为一体的“单位”是城市的基础。农村流动人口进入城市后,并不能进入以“单位”为主体的城市主流社会,也就难以进入城市的规则网络之中。他们作为亦城亦乡、非城非乡的“边缘人”,事实上生活在文明规则的“真空”之中,形成了有流动无规则的态势。这种状况不仅严重冲击着城市秩序,而且也冲击着乡村秩序。
首先,农村流动人口外出的主要动机是挣钱,但是他们不一定能够寻找到正当的挣钱的机会,其预期目的与现实会产生差距。其次,由于经济、社会、文化等各方面因素,农村流动人口往往得不到公正的对待,甚至处于被歧视的地位,从而激起内心的不满。第三,现代意义上的自由是做法律允许做一切事情的权利,自由必须守法。但从乡土社会的角度看,自由就是不受任何制约。农村流动人口作为挣脱了土地束缚的“自由人”,对现代自由的真谛理解很少。第四,传统乡村较稳定,是建立在有劳有得,欲望不高的基础上。他们进入城市后,发现城市人并不比他们劳累,生活却比他们好得多,日益扩大的城乡差距使他们的心理失去平衡;城市的繁华生活又使他们的欲望急剧膨胀,而他们满足迅速扩张的消费能力十分有限,由此会加剧其心理失去平衡。第五,由于城市管理规则的不完善,农村流动人口的正当权益得不到保护,甚至经常上当受骗,他们往往只能寻求最原始的方式——暴力来处理各种纠纷。在这一系列因素的作用下,他们很容易走上反社会的道路,甚至铤而走险,从事犯罪活动。近些年,城市犯罪屡受严厉打击仍然十分严重,其重要原因就是缺乏文明规则制约的农村流动人口所造成,以至于每当城市面临重大活动和敏感时刻,都要对外来的农村流动人口进行清理。有统计表明,在东南沿海城镇地区,重大案件涉及外来人口的占50%以上。在北京地区的犯罪案件中,外来人口的现行犯罪案件比例占40%左右,在外来人口聚集区更高达70%以上[10](p174)。
而在人们关注农村流动人口对城市秩序的冲击时,却往往会忽视农村流动人口对乡村秩序的冲击。事实上,当农村流动人口将外出挣的钱带回家乡时,往往也会将反社会的不安定因素带回家乡。其重要原因就是现行的农村流动人口机制仍然是在城乡二元结构下的流动,绝大多数的农村流动人口仍然要回到家乡。一部分流动人口离开家乡后,家乡的乡土文明规则和习惯被遗失了,城市的现代文明规则没有接受到,反而接受了许多反文明反社会的观念和行为。用农民通俗的语言说,就是“好的没有学到,坏的学了不少”。一是不愿再像他们的祖祖辈辈那样艰苦奋斗,恪守有劳才有获的理念;二是不愿再坚守他们祖辈遵循的“集体本位”传统,而为“自我中心”的观念所支配;三是不再如其祖辈那样具有强烈的权威意识,而是蔑视一切秩序和权威,迷信暴力。当他们重新回到乡里时,也会以这样一套规则支配自己的行为。这正是一些地方的乡村宁静生活受到破坏的重要原因。在乡村,事实上已出现了一个在城市找不到工作或者为城市所清退,但又不愿意从事农业劳动的游民阶层,他们中的一部分也变为为害或称霸一方的“地痞”或具有黑社会性质的犯罪团伙。这在以往是很少有的,并引起乡民的忧虑。我在乡下做调查时,农民普遍最满意的是现行政策,最不满意的则是社会治安不好。由此为乡村治理带来了新的问题。在四川省东部的一个深山村,每逢春节外出打工者回家乡时,乡村干部都要倍加警惕,用相当精力做治安防范工作。即使如此,也是防不胜防,只有等到打工者再次外出时,才能使乡村秩序有所恢复。同时,外出打工者的收入没有用于生产,而是用于非正当性和炫耀性消费,如赌博,这不仅败坏了传统的乡村社会风气,而且引起了更多人的心理失衡。不少村干部对笔者说,如不是党的纪律约束,他们也会外出。而另一些干部则通过非正当收入的方式来弥补自己没有能够外出的“经济损失”。这样会更加恶化乡村的治理环境。
四、讨论与总结
如果用我们通常的利弊得失思维方式来衡量,农村流动人口对乡村治理的后果是利大于弊,但我们不能因此而忽视农村流动人口对乡村治理带来的新问题。毫无疑问,在现代化进程中,农村人口会进一步向城市集中,城乡差别会有所扩大,乡村的“相对被剥夺地位”也不可能很快改变。但城市的发展不能以乡村的衰败为代价,中国的发展除了城市突破以外,还必须有“绿色的崛起”,即乡村的发展和稳定。这就需要我们具体分析农村流动人口对乡村治理所带来的影响,寻求应对措施。
通过以上三种态势的分析,我们会发现,农村流动人口对乡村治理的影响具有梯度性的特点。所谓梯度性,是指由于经济社会发展水平的不同,农村流动人口对不同地方的乡村治理有着不同的影响。一般来讲,在经济相对发达的乡村,农村流动人口的影响主要是乡村发展的“空心化”问题,在经济落后的乡村,农村流动人口的影响主要是乡村结构的再复制问题,乡村秩序的失范性问题在两类地方都存在,在经济落后地区更为严重一些。为此,应该根据不同问题加以分类对待和处理。
将堆积在土地上的众多人口解脱出来,是乡村治理的根本出路。农村流动人口是继发展乡镇企业之后,将农村人口从土地束缚下解放出来的第二条重要途径,但如果没有相应的措施和机制,其作用就会受到相当的限制。为此,应该将农村人口流动与土地流转结合起来,将农村人口流动与农村人口迁移结合起来。对于如湖北省T市这样的农村地区,可以充分利用农业人口大量减少的时机,在土地制度方面加以创新,随着人口的流动推动土地的流转。同时,国家适时调整人口管理政策,由身份管理转向职业管理,只要农村流动人口在城市有较为稳定的职业,就应该视为城市居民,实现农村人口流动到人口迁移的跨越。这样,原根据人口划分的承包地便可以以适当方式转让他人,从而为土地的规模经营创造条件。通过土地的规模经营,吸引资金、技术和人才,推动农业的现代化,实现城乡均衡发展的“双赢”理想。
造成乡村结构再复制的重要原因是农村流动人口在流动中对自身的再复制。这在一定时期是难以避免的。但是,应该看到,造成这一结果还有一些社会的和体制的因素。如现行的城市治理机制是根据城乡二元结构和“城市本位主义”建立起来的,具有身份性特点。许多工作领域对于农村人口的进入是加以严格限制的,许多城市为了解决城市人口问题,甚至以政府法规的形式规定农村人口只能从事那些城市人口不愿从事的职业。这种歧视性政策如果永久化,农村流动人口将永远难以通过流动改造自己,进而改造传统的乡村结构。所以,随着全国统一的开放的市场经济体制的建立,需要改善传统的身份性治理机制,建立公平开放的人口管理机制。在这一机制下,农村流动人口中的被歧视感、不公平意识和失衡心理会得到一定程度的缓解。
由农村流动人口所造成的城乡不安定的状况在相当程度上也是由于现行的城乡二元结构的治理体制造成的。在这一体制下,农村流动人口事实上处于文明规则的“真空”之中。对于他们来说,户口所在地的政府管不着,工作所在地的政府也管不了。那幺,随着城乡二元结构及其治理机制的改善,应该将农村流动人口纳入到全国统一的文明规则网络之中,使其无论走到哪里,都要受到文明规则的制约。美国是一个人口流动性十分强的国家,但人口的流动并没有造成人口的失控。其重要原因就是该国建立了一个全国统一的社会安全制度。每个人都有一个永久性的社会安全号码,且与银行借贷、社会救济等日常生活密切相关。美国政府通过这样一套制度对人口实施严密而隐蔽的监控。这一方式是有借鉴意义的。即使我们不能或者无法建立起类似的治理机制,但必须面对庞大的农村流动人口群体这一现实,将其纳入到文明规则的网络之中,实现城乡的共同安定。
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来源:华中师范大学学报(人文社会科学版)
