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汪浩:混合所有制改革助推产权结构优化

更新时间:2015-03-05 09:00:07
作者: 汪浩  

    

   我国的经济体制改革多是自下而上的危机驱动型,当体制弊端带来的问题越来越大,“法外”行为越来越多,中央就必须下决心进行改革。但是这一轮的国有企业改革似乎是一个例外,国企的“现代企业制度”基本完成,业绩也不错,在这种情况下,自上而下的国企“混合所有制”改革,依据是什么?应该怎么改?阻力又在哪里?

    

   “混合所有制”改革消除国企发展负外部性

   从1978年开始,我国实行了扩大企业自主权、利改税、承包制等改革举措,将在计划经济中成长起来的“国营企业”推向了市场。1993年开始的“现代企业制度”改革,推进了公司制和股份制,引入外部股东。到本世纪初,国企的现代企业制度基本建立,企业治理水平得到提升。

   但是我国的市场经济体系中仍然存在一些待解决的问题,包括国有企业效率不高、创新意识低下、民营企业发展环境恶劣、行政垄断和市场干预过多等。在宏观层面,以传统制造业为主的经济增长已经走到尽头,未来的经济增长必须靠创新驱动。国企的僵化机制不仅会导致国有经济比重不断下降,还会拖累整个经济的转型升级。

   国企改革的首要目标是提高绩效。由于“所有者缺位”,国企管理者缺乏足够动机提升企业绩效,这个问题可谓是套在国企身上的魔咒。许小年等经济学家的经验研究表明,企业的国有股权比重越高,企业的总体业绩越差,在竞争性行业中尤其如此。我们的日常观察也经常能够印证这一点:国有企业中存在人浮于事、官僚作风等不良现象,对市场反应迟缓等问题十分明显。在国有企业中适当的“国退民进”,有利于提高企业效率。不过现有研究大多是基于上市公司的数据,而在上一轮的国企“现代企业制度”改革中,能够率先上市的大多是业绩较好的国企。由于发行价格不得低于每股净资产,只有绩优企业才能卖出较多的非国有股份,因此国有股比重较低。这样就形成了所谓“内生性”问题,导致国有股比重较低的企业业绩较好之类的“伪因果关系”。但是这种现象并不足以否定国企效率较低的特点,即使考虑到这些因素,过高的国有股比重仍然会降低企业绩效。

   例如腾讯公司是一家没有任何垄断资源的民营企业,在短短16年时间里,迅猛成长为世界级的企业,市值达万亿人民币。相反,拥有巨大垄断资源的电信运营商们,在移动互联领域几乎毫无建树,满足于固守传统通讯业务。两者的对比,不得不让人感叹市场机制的惊人力量。类似例子不胜枚举。

   的确有部分国企的业绩十分优秀,然而除了少数“能人现象”,多数国企的业绩依赖政府支持,特别是行政垄断。我国最赚钱的公司经常被国企包揽,特别是金融、石化、通讯等巨无霸企业。这些行业一般存在进入壁垒,包括看得见的行政许可和看不见的“玻璃门”。很多国企虽然承担一些政策性任务,但是各级政府的支持对业绩影响更为显著。

   国企改革的另一个重要目标是改善市场环境。依靠政府特殊支持而形成的业绩不是真效益,甚至可能是有害的。政府是市场经济游戏规则的制定者和监督者,不应介入游戏本身。对国企的特殊支持意味着对民企的歧视,不利于形成公平的市场环境,不利于鼓励企业家精神,从长远看更不利于经济发展。总之不能因为部分国企业绩不错,就否定改革的必要性,必须看到国企发展的“外部性”。

    

   自上而下式“混合所有制”改革的四个着力点

   目前多数中央级国企和不少地方国企都已进行了公司制股份制改革,在这个意义上,这些企业已经实现了混合所有制。那么,中央重新提出混合所有制改革,着力点在哪里?

   第一,混合所有制改革的一个要点是大幅降低国有股比重。我国国有工业企业的国有股比重较高,平均在75%左右,也就是说,各级政府对多数国企有绝对控制力,非国有股东不可能对企业经营产生显著影响。这种状况下行政干预企业经营不可避免,既损害企业效率,又破坏市场环境。不大幅下调国有股权比重,就很难解决这些问题。

   第二,在目前的政治经济条件下,存在“最优”的国有股权比重。根据对国有企业财务数据的相关分析发现,如果仅关注财务绩效,最优的国有股权比重应在40%以下,具体取决于财务指标的选取和行业特征。该研究认为,“混合所有制”改革成功的一个必要条件是,在绝大多数行业,国家应放弃对企业的绝对控股权。

   对于高度竞争性行业,如轻工业,除非存在国家安全等非经济因素,都应尽可能降低国有股权比重,甚至考虑完全退出。竞争性行业的范围是不断变化的,随着市场经济的不断成熟,范围会逐渐扩大。也就是说,适合纯市场调节的行业会越来越多,而国家需要直接介入的范围则会越来越小。

   部分行业可以暂时保留较多的国有股权。一类是需要大范围协调的基础性行业,如交通、通讯和其他公用事业。这些行业是整个社会运行的基础,业务活动需要与不同地域人群、不同政府部门进行大量的、长期的协调,涉及复杂的“国家利益”和各种尚不完善的规章制度,且投资金额巨大,纯粹市场调节几乎必然导致投资不足。在我国目前的行政体制和发展阶段下,国企身份对于完成复杂的协调任务有一定帮助,因此在这些行业有一定竞争优势。

   另一类是存在高度信息不对称的行业,如医疗卫生、设备维修、工程建筑等。信息的不对称意味着欺诈容易发生,民营企业存在过强的牟利动机,在这些行业难以获得消费者的信任。相反,“所有者缺位”的国企牟利动机较弱,反而容易得到消费者认可,有一定竞争优势。例如国外医院经常注册为“非盈利机构”,原因之一就是通过承诺不分配利润从而迅速获得消费者信任。不过,即使是在一个信息严重不对称的行业,当企业获得广泛信誉之后,国家也应逐渐减持股权,因为“信誉”本身就是解决需求方信息不对称问题的利器,而国有股权的退出更有利于提高生产效率。

   当然,放弃绝对控股,并不等同于失去对国企的控制。事实上,在股权高度分散的情况下,仅20%的股权也足以保持控制力。但是放弃绝对控股意味着在特定情况下,民间资本也可以对企业决策产生较大影响,这种可能性的存在能够有效约束国家股东的行为。也只有这样,民间资本才真正有意愿参股国企。企业家王健林曾说:“如果央企国企保留一个相对的持股比例,比方说40%,剩下60%由三家民营企业来合作,理论上说还是国有企业保持相对控制力。但是,民营企业合在一起的股权又大过了它的股权,这种机制产生的效果,才能使整个管理机制发生变化。”这个观点有一定的道理和代表性。

   第三,混合所有制改革应重视去行政化。比政府持股更糟糕的是行政垄断,比行政垄断更糟糕的是行政干预。行政垄断是一种制度安排,虽无效率,依据可以是“国家利益”,而日常性的行政干预很容易夹带各种灰色交易,弊病很多。另外,官僚激励是基于政治和政绩,实行自我评价且不承担后果,企业家激励则是基于财务绩效,实行市场评价且自担后果,两者完全不相容,一旦结合,将产生不可预测的破坏力。

   最后,混合所有制改革涉及国有资产转让,一个不可回避的问题就是“国有资产流失”。定价过高,民间资本不会有兴趣,定价过低,则有职务犯罪风险,做到“恰到好处”难度很大,这可能成为国企改革的一个障碍。我国经常以国资“净资产值”作为定价标准,这大概是在市场机制缺失条件下,唯一有说服力的定价方式。但问题在于,这种定价不能反映资产在未来的盈利能力,必然导致“靓女先嫁”和“丑女难嫁”的结果,最后卖掉的都是高质量资产,留下的都是低质量资产,而且未必能避免国有资产流失。例如国企“中国人寿”在股票市场的交易价格是其每股净资产的三倍多,如果按净资产减持,国有资产的流失是多少?相反,很多亏损的地方国企,按净资产出售几无可能,而拖延只会造成更多的损失。

   国有资产转让的难,难在没有绝对可信的国家利益代表者,唯一的解决办法就是,坚决承诺让市场决定价格。上市公司的股份转让,只需要参考市场交易价格。非上市公司的资产转让,可以通过拍卖等市场化机制发现价格。判断国有资产转让价格是否合理,关键看程序是否合规,而不是看价格是否高于净资产。

    

   提升国企治理能力亟需克服两大阻力

   以“混合所有制”改革为代表的国企改革,阻力大致来自两个方面,一个是社会主义理想的坚持者,一个是既得利益获得者。但也可以换个角度来看待这两大阻力。

   一方面,对于前者来说,社会主义的根本目的是释放和发展生产力,公有制只是手段。如果国家持股的确不利于提高企业效率,过度坚持恐怕会本末倒置。现阶段的“国退民进”是社会主义初级阶段的选择,不排除将来条件成熟时的“国进民退”。经济利益固然不是唯一值得追求的目标,但是如果人民能够快乐幸福地生活,本身就是对这个国家最大的赞许,就是爱国爱社会主义的表现。

   另一方面,与其他所有改革一样,国企改革也必然会触及很多既得利益。首先会涉及一些官员利益,但是“塞翁失马,焉知非福”,切断一些利益通道可能是对官员最好的保护。消除行政垄断则会涉及大量国企员工的利益:工作无压力,还可以获得可观的收入和福利,这是典型的垄断利益,是建立在损害全民福利的基础之上,本不应持续。相比于当年的国企职工“下岗”现象,新一轮改革的调整压力应该在可承受范围内。

   一言以蔽之,为了提高国企效率,改善市场环境,必须深化国企改革。“混合所有制”改革意味着大幅降低国企的国有股权比重,具体幅度应视行业特征而定,同时应消除行政垄断和行政干预。国企改革的阻力既来自一些社会主义理想的坚持者,也来自一些既得利益获得者,总的来说这些困难是可以克服的。

    

   (作者为北京大学国家发展研究院教授)

  

本文责编:frank
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文章来源:《国家治理》周刊
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