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王理万:优化政府规模的制度实践

更新时间:2015-02-13 22:26:40
作者: 王理万  

   【摘要】积极权利和福利国家是导致政府规模扩张的重要原因,但是,优化政府规模与强化国家责任并非根本冲突。建立规模适中的服务型政府,应当注重转变政府职能,合理界分国家、社会与市场之间的关系。西方国家通过预算控制与绩效评估体系、独立机构管治、定员管理制度等方式,形成了颇有成效的政府规模优化机制。中国在政府规模优化与精简的过程中,传承了延安时代“精兵简政”的制度遗产,凸显改革的运动性和政治性,形成 了以“三定方案”为特色的优化机制。在接下来的改革中,应引入公法人的概念,建立以预算为导向的控制方式,减少行政层级,通过转变政府职能,寻求优化政府规模的新动力。

   【关键词】优化政府规模;西方经验;制度实践;动力机制

  

   引言:政府规模的合理限度

   世界各国政府规模和公共部门的急速扩张成为引人注目的现象,其最为显著的两项指标是:政府支出占国民生产总值的比例持续上升[1],以及公务人员数量占总体人 口的比重亦不断增加[2]。法政学者面对政府规模膨胀现象,除了对政府官僚体系的“科层制膨胀的自然倾向”[3]进行检讨外,普遍认为积极权利的兴起和福利国家的出现也是导致政府规模扩张的重要原因— “伴随积极权利而来的必然是福利国家,伴随福利国家而来的必然是政府规模和权限的扩大”[4]。

   虽然政府规模的扩张直接冲击着公民的政治焦虑和税负痛苦,但是也无法罔顾其中存在的固有悖论:一方面,启蒙思想将政府视作“必要之恶”(necessary evil),以及由此对积极权利可能带来的“强制和不自由”[5]的警怵,使得人们对于政府规模的扩张深怀忧虑;另一方面,福利国家使人们对于政府寄予了过多期望和依赖,但是事实证明“福利国家并不像人们曾经期望或者以为的那样成功”[6],反而导致了政府权力和规模的非理性扩张,侵蚀挤压了公民社会和个人权利的制度空间。即便如此,“限制国家权力的自由主义要求与强化国家责任的社会民主要求,在这个时代可以是一致的”,这就是秦晖先生所阐明的“为自由而限权,为福利而问责”[7]。

   对于许多国家而言,最令人始料未及的结果是:虽然为政府规模扩张付出了高昂的制度成本和税负代价,但并未如期带来公共服务的改善。“更为庞大的公共部门并不必然意味着更好地满足公共需求,就此而言,这是福利国家所能提供的最低限度的恩惠。”[8]此时,优化政府规模便成为国家的重要任务和目标,以此实现政府规模和现实需求的适度平衡,在有限政府的底色下致力于提升公共服务的范围、深度和保障水平。

   依据政府、市场和家庭三者的关系,学者将福利国家分为三种类型:自由主义体制(强调市场在推动福利国家中的作用)、社会民主体制(侧重于国家对分配政策的调整),以及保守主义体制(注重社会和阶层的整合)[9]— 从优化政府规模的角度,自由主义体制的福利国家显然更具优势,并形成了以公共服务外包、公私协力、民营化等为特征的政府公共服务职能转移的新路径。当然,优化政府规模仅是手段而非最终目的,政府施政能力关键在于政府的效能,“规模与效率并不是两个相互对立的政治目标,为了确保政府的服务效率,适当扩大政府规模常常是必不可少的一步”[10]。由此,优化政府规模既包括精简过于膨胀的政府机构,也包括强化与扩充那些公共服务力量薄弱的政府部门。

   在中国语境中讨论优化政府规模问题,有着更为特殊的一语境:与西方国家由有限政府向福利国家的发展趋势相反,中国则正致力于由全能政府向有限政府过渡,试图廓清政府与市场的边界、致力于提高行政行为的效率。改革开放以来的历次行政体制改革,也均将“解决传统的全能主义政府职能持续膨胀问题”[11]作为改革的重点。但是正如学者所观察到的,政府机构设置和人员编制始终摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环[12]。

   本文主要以比较研究为视角,结合西方国家在优化政府规模中的经验,联系中国当下进行的行政体制改革,分析应如何建立适度的政府规模,以此合理界分国家、社会于市场之间的边界。具体而言,本文的内容包括:(1)引介西方

   主要国家关于优化政府规模的经验,勾勒出这些国家控制政府规模的制度和方法。(2)描述中国政府规模治理模式的制度变迁,以及现行以“三定方案”为主要方式的控制方法,并分析其中存在的问题。(3)针对存在的问题,提出应采取的新方式,包括:通过引入公法人的概念,为精简政府规模提供组织基础;建立以预算为导向的控制方式,实现更具效率的人员和支出;减少行政层级,在纵向上精简政府规模。(4)作为结语,简论在这场优化政府规模的改革中,如何寻找新的改革动力。

  

   一、优化政府规模的域外经验

   (一)美国的 “预算控制”模式

   由于美国采用联邦制的国家机构形式,联邦和州的关系配置呈现“契约化”的倾向,且宪法明确规定“剩余权力”归属各州及人民。所以美国建国后的长时间内,联邦内阁组成部门相对较少。时至今日,包括在“9·11”事件后增设的国土安全部在内,美国现有15个内阁组成单位,单就部门数量而言是较少的。但需要特别注意的是,美国存在大量的独立机构,实际上承担者大量的联邦行政。截至目前,美国联邦政府有56个独立机构、4个半官方机构和众多委员会及咨询机构。

   这些独立机构并非基于宪法授权,因此其合法性也一直受到质疑和挑战,直至1940年最高法院在“阳光无烟煤公司诉阿德金斯案”改变了之前的立场,认定国会授权的独立机构的合宪性。[13]相比联邦政府组成部门而言,独立机构在人事和财政上具有更高权限,“大多数独立机构均隶属于总统领导,由总统负责人事任命和预算拨款,不受行政部门的控制,拥有法律制定权、委托司法权和行政受理权。”[14]

   在美国对于联邦政府及独立机构的规模控制,主要是通过预算和财政方式实现的。作为总统办事机构的“联邦行政管理和预算办公室”(OMB),事实上能够决定联邦部门的人员和机构的规模。“由于政府各部门的人员编制均受到预算经费的制约,各部门的意见只有得到该办认可,才能送总统审核并报议会审议通过,财政部才给各部门拨款。实际上行政管理和预算办公室可以有效地以经济手段控制各中央机构的编制增减。”[15]这意味着,从预算上实现对各个政府机构(包括准政府机构)的控制,就可以从源头上控制政府规模、压缩编制,进而提高行政效能。此外,美国在推行政府绩效管理上亦颇有成效,政府的施政行为需要接受

   “投人一产出”的绩效评价,这也可以从经济角度对政府规模的有效性进行评估,防止人浮于事。从 1993年开始,美国实施《政府绩效与效果法》(Government Performance and Results Act)大幅简任现行职任分类制,赋予各机关弹性以订定职位分类及薪给制度,自1999会计年度起更规定各机关得提出取消明订人力数量、限制待遇或报酬额度 ,只要机关证明个人或组织在达到绩效目标即可。由此,在预算和目标均已确定的前提下,行政机关便具有自觉优化政府规模的动力,在抑制政府机构膨胀的同时,从根本上提高了行政效率。

   (二)德国独立机构管理模式

   相比美国而言,德国虽亦实行联邦制 ,但在政府规模优化的制度与理念上颇为相同。从宪法规范的角度,“基本法和其他法律未对联邦政府各部作出明确规定,由联邦政府总理根据基本法授予的组织权按需设立。”[16]而德国为统一执行各公务员法规,设立了联邦人事委员会(Bundespersonalausschuβ),其在法律规定范围内独立 自主地行使职权,作为德国联邦政府之人事主管机关。虽然该委员会从体制上隶属于联邦内政部,但是其成员享有非因重大刑事案件而不被免职的特权,意在“透过身份保障让联邦人事委员会委员得独立自主地行使职权”[17]。

   德国联邦政府采用独立机构管理政府部门和人员设置,旨在避免人事权由联邦政府各部管辖而可能受到的政治干预。联邦人事委员会委员系依据法律独立行使职权,并不属于联邦内阁之组织,这保证了其独立性和中立性,从而可以有效地控制政府规模的膨胀。随着国家任务的转变以及德国联邦政府财政预算减缩,公务员制度必须随之进行改革调整。1997年德国通过的《职务法改革法》曾进行局部改革,包括强化“能力原则”,简化人事任用决定程序、强调工作时间之弹性、照顾公务员之负担及对抗贪污腐化等。

   此外,在德国公务员制度中非常具有特色的是,德国联邦《基本法》对公务员制度作出了原则性规定,包括第33条关于公务员人职和权利的条款,并规定“公务人员之权利应考虑职业文官制度之传统原则予以规范,并继续发展之”,以及第74条规定的联邦和各邦共同立法的范围:“各邦、乡镇及其他公法社团法人之公务员及各邦法官之权利与义务,但不包括资历、薪俸、抚恤”。这些条款使德国通过公务员制度改革以优化政府规模的行为须通过合宪性审查,以确保“在宪法的制度保障下,及文官中立及连接效能的运作,发挥其强大的统治国家功能”[18]。

   (三)日本定员管理制度

   在控制政府规模扩张方面,日本实行颇具特色的“定员管理制度”。1946年《日本国宪法》制定的同年,日本便制定了《国家公务员法》。虽然日本公务员的分类比较繁杂,但其规模一直得到有效且严格的控制。这主要是因为日本有关公务员管理的法制较为完善,制定了《关于行政机关职员定员的法律》(以下简称《总定员法》),地方也有类似的条例,这些法律和条例有效地遏制了公务员队伍的过度膨胀。根据1969年日本颁布的《总定员法》,其确定了以1967年度的公务员人数为上限,并实行了数次消减定额的计划,使得近半个世纪以来日本公务员数量未曾出现膨胀。[19]

   然而定员制度并不意味着对“官僚科层制”的机械服从,反而设置了颇为有效的员额统筹与调配机制。具体而言包括:(1)先由各级一级机关规划员额总数,行政院在征询该一级机关的意见后,各部门可以在限定的最高人数内自定员额总量;(2)二级机关及其所属机构的员额配置总量由其对应的一级机关进行分配;(3)在限定员额总量内,各部门可以根据实际业务状况弹性调整自身的员额数量;(4)通过定期评鉴的方式,使员额配置更加合理,并成为上级部门进行员额管理的依据;(5)如某部门员额数 目超过原先设定的上限时,则会启动“总量高限检讨机制”,进行重新检讨。[20]

   此外,在定员制度下,因应社会发展之需求,相应机关可以申请增加员额,“在考虑增加特定机关员额时,主要是从当时社会对该业务的需求来考虑,尤其对于涉及人民生命财产安全之业务领域,基本上都会优先考虑增加配置人力”[21]。而在年度总定额确定之后,如遇重大的情势变迁亦可以适时进行调整,如2003年日本爆发 SARS期间便针对卫生防疫部门的员额进行了扩充。

   日本的定员管理制度直接影响了我国台湾地区近年来的行政体制改革,其利用“明定政府机关总员额上限的方式,来抑制政府机关员额的无限成长”[22]。此例亦可说明,以相对集权方式推行的优化政府规模的改革中,定员管理制度的效力是最为直接的,通过明确规定的员额数量以及刚性的申报机制,可以在短时间内将政府规模控制在总体合理的范围之内。

   (四)经验小结

在简介了美国、德国和日本三个国家在优化政府规模的制度和方式之后,本文简单总结其制度经验。此处需要特别说明的是,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《人大法律评论》2014年卷第1辑
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