返回上一页 文章阅读 登录

戴小明 冉艳辉:论国家结构形式与民族区域自治

更新时间:2015-02-13 08:57:03
作者: 戴小明   冉艳辉  

   【内容提要】 国家结构形式是立宪者对立宪之时的政治现实所作的宪法判断,并不存在优劣之分或者一种形式向另一种形式必然过渡的问题。国家结构形式问题,本质上是不同社会发展阶段国家权力纵向配置的“度”的问题。当前,民族区域自治制度实施过程中存在的上级国家机关权力行使不规范、自治权虚置等问题,完全能够在现行宪政体制即复合单一制国家结构形式之下得到解决。通过科学合理配置和规范行使中央与民族自治地方权力,民族区域自治制度将在维护民族团结、国家统一、促进区域经济社会发展等方面发挥更大作用。

   【关 键 词】国家结构形式/权力配置/民族区域自治

    

   国家结构形式是“在国家机构体系内纵向配置和运用国家权力的政治法律制度”[1]1。国家结构形式涉及一个国家内部整体与组成部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系,其实质是规定中央与地方之间的权限划分。在多民族国家的现代国家建设中,民族因素直接影响到国家结构形式的选择。“如果国家结构形式处理不当,就必然引起民族矛盾和冲突,造成国内局势的动荡,危及到国家统一和安全。”[2]在中国,民族区域自治制度的建立,丰富和发展了国家结构形式的内涵。然而在民族区域自治实践中,由于中央与民族自治地方权力配置不甚合理,自治权在一定程度上被虚置,也引发了学界对现有国家结构形式的质疑。为此,本文试图从国家结构形式与民族区域自治制度关系的视角进行探讨。

    

   一、民族问题引发对国家结构形式的讨论

   中国共产党在创建初期曾提出采用“联邦制”和“民族自决权”来解决中国的民族问题,但最终根据实际国情选择了民族区域自治。通过民族区域自治,国家希望实现的目标是:(1)采用“区域自治”而不是“联邦制”,在法律上排除“民族自决”和政治分裂的可能性。(2)通过“区域自治”制度与一系列政策(如干部政策、教育政策等)使少数民族能够得到“管理本民族内部事务的权利”,以保障民族平等,加快少数民族地区社会经济发展。(3)“自治地方”的设立在地域上充分考虑到各民族杂居状况和区域经济发展,为自治地方内的族际交流创造条件[3]。民族区域自治制度(当然也包括后来的特别行政区制度)的建立和实施,国家权力的纵向配置方式呈现出与普通行政区域不同的特点,引发学界对国家结构形式的广泛讨论。

   一般认为,中国是单一制国家,但也有学者认为,中国的国家结构形式既不是联邦制,也不是传统意义上的单一制或单一制与联邦制的趋同状态,因为“世界上单一制与联邦制呈现出的趋同潮流”是“在中央与地方之间有明确分权的基础上的趋同,而在我国中央与地方之间缺乏基本的明确分权”,只是一种“混沌”状态[4]。还有学者认为,单一制与联邦制的划分是个假命题,即使是在“单一制下,中央的决策实际上也很难在不考虑地方利益和区域压力的情况下作出,而在一些国家,中央主权仅仅停留在法律和理论的层面上;联邦制下亦有在地方区域强力推行具体政策的先例。”笔者认为:要对上述争议作出回应,首先要对国家结构形式的分类标准展开讨论。

   (一)传统国家结构形式的分类标准及其局限。

   在国内宪法学界,对于国家结构形式的分类标准一直存在争议。例如,王世杰、钱端升先生在《比较宪法》中认为,“联邦制与单一制根本差别之所在,我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家,其中央政府与各邦政府的事权,全由宪法规定,所以各邦政府的事权,有宪法为保障;其在单一制国家,无论分权至如何程度,其地方团体的事权,总系经由中央政府以普通的法律或命令规定。所以地方团体的事权,初无宪法保障。”[5]事实上,无论是当今联邦制还是单一制国家,中央政府与地方团体的分权都在宪法中有所体现,因此,这种区别标准已不能反映政治现实。

   童之伟教授在《国家结构形式论》中认为:“单一制与联邦制的区别,从根本上说只有一条,那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享;由全国性政府独占主权权力的是单一制,由全国性政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制。”[6]单一制国家宪法一般不允许地方政府分享主权权力(对有关事务的最终决定权)。虽然该观点得到较多学者的认同,但是随着各国政治实践的发展,单一制国家中央政府向地方政府分配权力的现象已越来越普遍,在民族自治地方,自治权即包含了地方政府对有关事务的最终决定权;在特别行政区,特区政府对于有关事务的最终决定权则更为广泛。因此,由全国性政府“独占”主权权力的标准已不能涵盖所有单一制国家的宪政实践。

   可见,随着民族区域自治等自治制度的建立,传统的国家结构形式分类标准已经难以解释中国的政治实践,进而有学者提出“复合单一制”概念,“构成了普通地方行政区与中央关系的集权型相对于单一的中央政权,地方政府呈现出三种类型,民族自治地方与中央关系的地方分权型,特别行政区与中央关系的单一制下的复合型”[1]。笔者认为,复合单一制能够描述中国的政治现实,但是,目前关于复合单一制的研究也未能回答国家结构形式分类标准的问题——既然在单一制国家也存在地方政府与中央政府分享权力的情形,那么,权力分享到何种程度时,一个国家会从单一制演变成联邦制?特别是当今世界单一制与联邦制在很大程度上趋同的时代潮流下,这是一个很难回答的问题。

   (二)对国家结构形式的重新认识。

   在当今单一制与联邦制趋同的情形下,国家权力的配置状况也十分复杂,联邦制国家全国性政府权力集中或单一制国家中央与地方权力分享的现象大量存在,运用传统标准已经无法对现有国家的结构形式作出准确定性,更谈不上两种国家结构形式孰优孰劣或者一种国家结构形式向另一种国家结构形式必然过渡的问题。国家结构形式本身不存在优劣之分,只是立宪者对政治现实所作的一种宪法上的判断而已——即立宪者对立宪之时国家权力配置状态所做的判断。随着一国政治实践的发展,权力的配置方式必然会发生变化,无论是在单一制国家还是联邦制国家,权力的集中或分享都有可能。

   当然,无论是单一制还是联邦制国家,国家权力的纵向配置方式都面临一个“度”的问题。这个“度”一方面取决于立宪者对单一制或者联邦制国家结构形式所作的基本判断,另一方面还取决于国家在不同发展阶段的政治实际。一旦超越权力配置的“度”,即过分的中央集权或地方分权,或者中央与地方权力配置严重不合理,不仅有违宪的嫌疑,还会危及国家的统一或者损害各组成部分的权益。因此,单一制与联邦制的划分,至少从立宪者的判断这个意义上说,并不是个假命题。对于中国国家结构形式“只是一种混沌状态”的论断,其实是对中央与地方权力配置不甚合理的政治现状提出的质疑而已。一国的宪法文本或者实践关注国家结构形式,目的并不在于探究“单一制”与“联邦制”的高低优劣,而在于探寻维护国家统一和各组成部分权益之道。因此,研究国家结构形式,主要任务就是研究不同社会发展阶段国家权力纵向配置的“度”的问题。国家结构形式的发展与完善过程,就是国家权力纵向配置趋于合理化的过程。

   (三)中国国家结构形式的类型。

   中国现行《宪法》中虽然没有明文规定国家结构形式的类型,但是从主权的归属上看,根据其相关规定,中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。同时,全国人民代表大会指导、监督地方各级人大的工作,最高国家审判机关指导、监督地方国家审判机关的工作,国家行政机关、检察机关体系中,上级领导下级,地方服从中央。有学者认为:“如果宪法规定的人大选举机制运行良好,那么中国就形成了相当标准的人民主权政府,而且这个权力体系将是自下而上的:选民直接选举县级以下各级人大,这些人大进而产生各级地方政府;县级以上人大由下级人大逐级产生,进而产生各级政府,直至全国人大和中央政府的所有其他部门。”[7]从立宪之时权力配置的方式看,中国是典型的民主集中式的权力配置模式,典型的民主集中单一制[1]221,这是中国国家结构的基本形式。在这个单一制的宪法框架下,宪法也为分权留下了充分的空间。除了民族区域自治制度和特别行政区制度之外,《宪法》第3条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,这就为其他普通地区的地方自治也留下了充分的空间。随着民族区域自治制度和特别行政区制度的发展,单一制国家结构形式的内涵越来越丰富,关于中国国家结构形式是“复合单一制”的判断也逐渐得到认同。

    

   二、现行国家结构形式下民族区域自治的实施状况

   民族区域自治制度的建立和实施,从理论上说,或者从《宪法》、《民族区域自治法》的文本上说,应当是在一定程度上改变了国家结构形式基本模式确立的中央与地方的权力边界,是对国家结构形式基本模式的拓展、创新。至于在现实中是否实现了或者从多大程度上实现了这一设想,可以从《民族区域自治法》的修订和配套措施的制定、落实情况进行考察。

   (一)《宪法》与《民族区域自治法》相关条款体现的权力配置状况。

   中央与民族自治地方权力配置方案与一般行政区相比,主要在于民族自治地方的自治权。结合现行《宪法》和《民族区域自治法》,自治权主要体现在以下方面。

   1.人事自治权。《宪法》第113条、第114条和《民族区域自治法》第16、17、22条规定,自治区主席、自治州州长、自治县县长、人民代表大会常务委员会的主任或者副主任由实行区域自治的民族的公民担任。人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。人民政府的其他组成人员,也应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

   2.自治立法权。即民族自治地方自治机关根据宪法和法律规定,依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治法规的权力。具体包括:一是依照当地民族的政治、经济和文化的特点,有权制定自治条例和单行条例。二是自治机关有权根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策,上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。

   3.财政自治权。《宪法》第117条、《民族区域自治法》第32、33、34条规定,民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权,包括管理支配地方财政的自主权;在国家转移支付中,享受上级财政照顾;财政机动预备费在预算中高于一般地区;对国家关于地方开支的标准、定员、定额,可以制定补充规定和具体办法;在执行国家税法时,除应由国家统一审批的减免税收项目以外,对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的,可以实行减税或者免税。

   4.经济管理自治权。《宪法》第118条、《民族区域自治法》第25、26、28、29条规定,民族自治地方的自治机关在国家指导下,根据本地方的特点和需要,制定经济建设的方针、政策和计划,自主地安排和管理地方性的经济建设事业;根据法律规定和区域经济特点,合理调整生产关系和经济结构,努力发展社会主义市场经济,管理和保护本地方的自然资源;根据法律规定和国家统一规划,对可以由本地方开发的自然资源,优先合理开发利用;根据本地方的财力、物力和其他具体条件,自主地安排地方基本建设项目。

5.社会管理自治权。《宪法》第120条、《民族区域自治法》第24、40、43、44条规定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/83991.html
文章来源:中南民族大学学报社科版2014.5
收藏