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戴小明 冉艳辉:论国家结构形式与民族区域自治

更新时间:2015-02-13 08:57:03
作者: 戴小明   冉艳辉  
民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以组织本地方维护社会治安的公安部队;可以自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划,发展现代医药、和民族传统医药,加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健,改善医疗卫生条件;可以结合本地方的实际情况,制定实行计划生育的办法,制定流动人口的管理办法。

   6.文化教育自治权。《宪法》第119条、《民族区域自治法》第36、37、38条规定,自治机关可以根据国家的教育方针,依照法律规定,决定本地方的教育规划,各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。自主地发展民族教育,扫除文盲,举办各类学校,普及九年义务教育,采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育,根据条件和需要发展高等教育,培养各少数民族专业人才,保护和整理民族的文化遗产,发展和繁荣民族文化。

   结合上述自治权,与国家结构形式的基础模式相比较,民族区域自治制度在一定程度上改变了中央和地方权力配置的边界:一方面,“全国人民代表大会指导、监督地方各级人大的工作”的模式在民族自治地方发生了变化。民族自治地方的人民代表大会是自治机关,代表的构成、常设机构主要领导的任职资格、立法权限等方面都与其他地方人大不同,全国人大“指导”范围缩小,“监督”的内容发生了变化。另一方面,“国家行政机关上级领导下级,地方服从中央”的模式在民族自治地方发生了变化。民族自治地方的行政机关也是自治机关,主要领导的任职资格、工作人员的配备与其他地方行政机关不同,而且在经济社会、文化教育等领域享有广泛的自治权。因此,上级对下级“领导”以及地方对中央“服从”的范围缩小。当然,最高国家审判机关指导、监督地方国家审判机关的工作、检察机关上下级之间的关系模式在民族区域自治制度下并没有发生变化。立法权和行政权总体上都呈现出“下移”状态,即通过民族自治地方自治权(主要包括立法权和行政权)的充分行使,实现民族团结和共同发展目标。

   (二)《民族区域自治法》的修订及其配套立法体现的权力配置状况。

   1.《民族区域自治法》的修订重点。1984年制定并于2001年修订的《民族区域自治法》是考察中央与民族自治地方权力配置状况的范本。根据原全国人民代表大会常务委员会副委员长铁木尔·达瓦买提于2000年10月23日在第九届全国人大常委会第十八次会议上所作的关于《中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)》的说明,可以看出1984年到2001年间中央与民族自治地方权力配置方案的变化情况。

   (1)在基本指导思想、国家的建设目标等大方向上,民族自治地方与中央保持绝对一致。根据党的十五大精神、历次宪法修正案的规定和十几年来国家发展的新形势,在修订后的《民族区域自治法》中,增加了邓小平理论作为指导思想,增加了市场经济、民主与法制等内容,并将党的十五大精神和宪法规定的国家建设目标原封不动地写入。

   (2)按照分税制财政体制,确立民族地区的财政转移支付制度,明确要求上级国家机关对民族地区在财政上实行照顾,为民族自治地方行使自治权提供物质保障。

   (3)在民族自治地方投资、金融、基础设施建设等方面,进一步明确了上级国家机关的扶持责任。

   (4)在教育方面明确了上级国家机关对民族自治地方教育的扶持责任。

   (5)结合多年来的经验和作法,在经济发达地区和民族自治地方的对口支持方面,确立了发达地区与民族自治地方逐渐发展为多层次、多方面的对口支援方式。

   (6)在少数民族干部的配备方面,增加规定:“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候,对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾”。

   (7)为真正贯彻实施《民族区域自治法》,在附则中增加规定:“国务院及其有关部门在职权范围内制定实施本法的行政法规和规章。”“辖有自治州、自治县的省、自治区和直辖市的人大及其常委会结合当地实际情况,制定实施本法的地方性法规。”

   从《民族区域自治法》的修订重点可以看出,从1984年到2001年间,中央与民族自治地方权力配置的关注点在经济、教育、文化、社会领域,上级国家机关对民族自治地方的职责进一步明确和细化。本次修订还对国务院出台相关行政法规和地方民族立法提出了明确要求。

   2.《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称“《若干规定》”)的出台。《若干规定》的重点主要在以下几个方面:一是在经济发展方面,规定了上级政府及其职能部门在规划、基础设施项目安排、西部开发、资源开发和生态环境保护、财政转移支付、金融、外贸等方面对民族自治地方给予支持。二是在文化、教育、社会保障等方面,规定了促进民族自治地方发展教育、科技、文化、卫生、体育和健全社会保障体系的内容,体现了重视民族自治地方经济社会事业协调发展的特点。三是在政治方面,既规定了开展促进民族团结进步的各项活动、加强民族法规政策的宣传教育的内容,又规定了要妥善处理影响民族团结的问题,禁止破坏民族团结和制造民族分裂行为的内容。值得一提的是,《若干规定》还有法律责任条款。从中央与民族自治地方的权力配置上看,《若干规定》的关注点仍然是经济、教育、文化、社会领域,内容主要还是上级国家机关履行职责的问题。

   3.地方自治立法现状。到目前为止,全国30个自治州已经有25个制定了自治条例,只有新疆的五个自治州尚未制定自治条例。在120个自治县中,只有新疆6个自治县没有制定自治条例。但5个自治区的自治条例仍然没有出台。在地方性法规和规章方面,吉林、辽宁、河北、湖北、湖省、四川、云南、海南、广东、贵州、甘肃、青海、重庆等省市都制定了实施《民族区域自治法》的若干规定或者实施办法。但问题是,上述若干规定或者实施办法中,只有少数与修订后的《民族区域自治法》和《若干规定》内容相一致。例如《甘肃省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉》(1988年9月20日省七届人大常委会第四次会议通过)在2006年6月1日省十届人大常委会第二十二次会议加以修订,《重庆市实施〈民族区域自治法〉办法》于2007年7月29日重庆市第二届人大常委会第三十二次会议通过[9]。各自治州对变通立法权的实施比较普遍,例如甘肃省甘南藏族自治州施行《中华人民共和国婚姻法》结婚年龄变通规定(1989年9月27日)、阿坝藏族羌族自治州施行《四川省义务教育条例》的补充规定(1998年4月6日)。

   (三)《民族区域自治法》及其配套立法的实施状况。

   《宪法》与《民族区域自治法》规定的中央与民族自治地方权力配置,经过《民族区域自治法》的修订、相关配套措施出台,进一步得到细化、完善和实施,但是也存在以下问题。

   第一,在民族区域自治实践中,中央与民族自治地方的权力配置,国家关注点一直在上级国家机关的职责方面,忽视对自治机关自治权行使的督促与规范。例如,大部分省市怠于结合地方实际,制定或者修正本省市实施《民族区域自治法》的若干规定或办法,让地方立法流于形式。现有的自治条例也是问题颇多:例如宣示性规范多,缺乏规范性;重复立法严重,照抄《民族区域自治法》现象普遍;立法意图不明确且不具有操作性,导致“变通执行或者停止执行”等自治权条款难以真正落实;自治机关承担着地方国家机关和民族区域自治机关双重角色,但是哪些权力属于自治权范畴,哪些权力属于一般权力,法律规定并不是很清楚,导致两种主体角色混乱;两个以上民族实行共同自治的自治地方,保障共同自治民族公民的平等权措施缺失;越权立法和违反上位法的情形大量存在等。

   第二,国家对自治权内容的关注集中于经济、社会、文化、教育等领域,在这些领域之外,除了强调坚持党的指导思想、国家基本建设目标、民族平等与团结等宪法基本原则之外,对民族自治地方的自治权缺乏进一步阐释和细化。即使是《宪法》和《民族区域自治法》规定的自治权,实施过程中也面临诸多问题。以社会管理自治权为例,《民族区域自治法》第24条“组建本地公安部队”的条款完全没有生命力;另如第43条规定:“民族自治地方的自治机关根据法律规定,制定管理流动人口的办法。”既然要求“根据法律规定”制定管理办法,那么自治机关在流动人口管理方面的自治权究竟有多大尚存疑问。

   第三,上级国家机关对自治权的不当干预现象严重,自治权的行使缺乏保障和救济机制。以自治区自治条例的制定为例,目前5大自治区都没有出台自治条例。自治区自治条例难产,自治权的行使缺乏具体而有针对性的法律依据,不利于调动民族自治地方的积极性。从上级国家机关与自治地方二者关系看,上级国家机关在自治条例的制定过程中始终处于主导的、决定性的地位,自治地方作为关系主体之一,处于利益协调过程中被动的弱势地位,尤其是当某些改革政策或措施与自治法衔接不够,自治机关依法采取一些适合当地情况的措施时,上级国家机关或有关部门往往进行不必要的干预,从而影响自治机关自治权的有效、充分行使[8]。

   (四)现行国家结构形式:完善与突破?

   从理论上讲,《宪法》、《民族区域自治法》所确立的民族区域自治制度,使中央与民族自治地方的权力配置已经超越了国家结构形式的基本模式,特别是在立法权和行政权方面呈现“下移”状态。但在具体实践中,中央与民族自治地方实际权力配置却没有摆脱传统单一制的思维,一味强调国家(具体表现为民族自治地方的上级国家机关)对民族自治地方的职责,忽视民族自治地方自治权的落实。现实中民族自治地方自治权得不到充分行使,上级国家机关往往有着不可推卸的责任。此种情形也很容易引发人们对当前国家结构形式的质疑,认为只有在联邦制下,作为组成部分的民族区域才会拥有真正的自治权。那么,要真正发挥民族自治地方主观能动性、保障自治机关自治权的行使、维护少数民族合法权益,是否需要突破单一制国家结构形式?或者说,民族区域自治制度的落实是否必然要求从单一制走向联邦制?

   笔者认为,答案是否定的。正如前文所述,国家结构形式只是立宪者对立宪时的政治现实所作的一种宪法上的判断而已,并不存在孰优孰劣或者一种国家结构形式向另一种国家结构形式必然过渡的问题。根据马克思主义的国家学说,国家最终是要消亡的,那么国家结构形式的变化最终也会与国家消亡的趋势相适应。国家结构形式是关于国家机构体系内纵向配置和运用国家权力的制度,因此,“国家权力配置状态变化的历史总趋势是重心从全国性政府到区域性政府,再到自治组织和社会成员,逐步下移”[1]153。从这个意义上说,无论是在单一制还是联邦制国家,分权体制的落实、地方自治的成熟,都是国家结构形式不断进化、完善的标志。当然,也不排除在特定历史时期基于特殊情况,例如国家安全受到即刻的、现实的威胁时,中央集权强化,地方自治受到限制——这一点在单一制和联邦制国家都有可能发生。

不同的国家必然处于不同的社会发展阶段、不同的国际国内形势之中,国家分权与地方自治的程度与方式也必然有多种模式,并不一定能够为我们传统的“单一制”与“联邦制”认识标准所涵盖。例如,英国一直是一个单一制国家,面对北爱尔兰问题,其政策也经历了一系列的调整,最终确立了下放中央权力,给予地方一定限度自治权力的民族自治模式,权力下放指的是“由地方代行中央政府的某些权力,但中央立法机关(即威斯敏斯特议会)的最高权力并不予以让渡。权力下放可以是立法权的下放,也可以是行政权的下放,还可以是立法权和行政权的双重下放”[4]。这种权力的下放,并没有导致英国走向联邦制,反而丰富了单一制国家的权力配置经验。中国从新中国成立初期单一制的设想到现在复合单一制的政治实践,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中南民族大学学报社科版2014.5
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