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黄学贤:法治政府的内在特征及其实现——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》解读

更新时间:2015-02-10 09:07:42
作者: 黄学贤  
依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。中国特色的法治建设决定了完善的党内法规体系之于法治政府建设的重要性。党内法规是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,不是独立于国家法律体系之外的规则体系,更不能超越于宪法法律之上,不能与宪法法律相抵触。我国法治政府建设要将党内法规体系作为国家法律体系的有机组成部分一体遵守。

   四中全会《决定》关于法治体系五大组成部分的提出具有历史性的创新意义。特别是其中将监督体系和保障体系分开,强调要建立依法治国的保障体系,而且将制约和监督放置在一起,与以往相比,这样的表述不仅仅是结构上的调整,更是内容上的创新。再加上《决定》其他部分的有关规定,可见其对于法治政府建设具有的不同凡响的意义。例如,在完善司法体制部分,《决定》提出,最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。可以预言,这些制度的建立必将在中国法治进程中写下重要的一章。

    

   四、认清现实问题——为建设法治政府扫清障碍

   国务院在2004年的《纲要》中就指出,与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比,依法行政还存在不少差距,主要是:行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应,依法行政面临诸多体制性障碍;制度建设反映客观规律不够,难以全面、有效解决实际问题;行政决策程序和机制不够完善;有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈;对行政行为的监督制约机制不够健全,一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正,行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济;一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄,依法行政的能力和水平有待进一步提高。

   自从2004年《纲要》发布以来,我们在推进依法行政,建设法治政府方面,取得了重大进展,成绩斐然。突出地表现在制定了《行政许可法》、《行政强制法》、《公务员法》、《政府信息公开条例》等一系列保障政府依法行政法律、法规,初步形成了中国特色的社会主义行政法律体系;改革了导致政府职能行使错位、越位、缺位的旧的行政管理体制,使政府职能逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的领域,初步理顺了政府与市场、政府与社会的关系;确立了以人为本,服务优先的执法理念,在行政管理中不再以强制、处罚为基本手段,开始注重运用说服、指导、协商、对话等维护相对人尊严的柔性管理方式,逐步改变了传统的效率优先、以管制为中心的执法模式;建立了体现公开、公正、公平基本原则和反映现代法治理念的一系列行政法律程序制度,在行政决策中引入了听证会、论证会、网上征求意见以及政府全体会议或常务会议就重大问题进行票决的民主化、科学化的机制,在行政执法中推广和实行了告知、说明理由、听取申辩等与相对人互动的现代文明执法范式;健全完善了行政监督和问责机制,在进一步加强行政监察、审计和行政层级监督等传统监督方式的同时,又创新发展了巡视监督、督察监督、网络媒体监督等新的监督机制。同时,我们改进和完善了行政责任机制,对造成人民生命财产损失、国家或公共利益损害,或者导致重大恶劣政治影响的事故、事件中的直接责任人和负领导责任的公职人员实行严格的问责制。

   但同时,我们也不得不承认的是,我们距离《纲要》提出的要用十年左右的时间,基本上实现建设法治政府的目标还是有一定距离的,还存在很多的问题。这些问题主要表现在,第一,我们有制度,但是没有制度实施或者法律实施相应的健全完善的保障机制和监督机制。所以很多法律制度在制定的时候,是理想的,大家都认可,但是在执行过程中还是没有完全得到有效的执行。第二,我们的重点领域和关键环节,虽然取得了一些实质性的突破。比如行政审批制度改革、行政执法责任制、政府信息公开制度、问责制度等重点领域,逐步建立起一些制度,并且取得了一定的突破,但是还有一些领域仍处于制度空白阶段。比如,行政决策的制度化、规范化和法律化。对重大行政决策,现在还没有明确的法律规范;比如行政机关虽然有分门别类的程序规则,但是还缺少一个统一的行政程序法;再如,虽然有相关问责的规定,但是缺少一个具有法律效力的问责办法或者《问责法》。第三,我们的行政机关,实施法律的动力机制也不是很足,缺少像政府绩效法这样的法律实施的动力机制。总之,在政府职能定位的法定化、政府决策程序的法律化、执法行为的规范化、政务信息的公开化、对行政权力监督的法治化以及执法能力和公务人员素质的现代化等方面,距离法治政府的要求还有极大的提升空间。

   我们应当敢于承认,从整体上说,我国法治政府的形象还没有完全树立起来,法治政府的建设还处于一个形式大于内容和实质的状态。中国政法大学组织了一个课题组,对全国有地方立法权的53个城市的人民政府进行了法治政府的评估,完成了《中国法治政府评估报告(2013)》。评估结果显示,很多地方政府距离法治政府还有很大距离,有些领域差距较大。评估满分为300分,53个城市的平均得分是188分。以60%为及格线,有36个城市是及格的,还有17个城市在及格线以下。如果按照80%为良好的话,所有的城市均没有达到良好的标准。排名靠前的城市也有明显的短板。主要的问题是,有些地方政府的依法行政工作还只停留于口头的承诺,缺乏实质举措,操作性举措少。有些建设的举措,停留于应付上级的要求、显示政绩,不能够有效的提升行政权的规范化水平。实际上,最主要的问题是,部分领导干部的依法行政意识比较淡薄,运用法治思维和法治方式的能力也不足。很多政府机关的主要工作就是依法行政,但是依法行政本身并不是一个硬性指标,追求经济GDP的发展成为他的首选或主要使命,所以没有在依法行政上倾注过多的关注度和注意力。该报告发布后产生了广泛社会影响。2014年,课题组在总结2013年评估工作的基础上,进一步完善了法治政府评估指标体系,将评估对象扩大至100个地级以上市政府,完成了对这100个城市2013年法治政府建设情况的评估,并撰写了《中国法治政府评估报告2014》,于12月28日在北京发布。报告指出,在100个被评估城市中,有52个城市所得总分在及格线以下,过半数的市级政府的法治水平处于不及格状态。总体而言,被评估城市法治政府的整体水平还处于较低水平,距离党的十八大确立的2020年法治政府建设目标之间差距还比较大。根据评估报告,在全国100个市级政府中,总分排名前十的城市分别是:广州、北京、佛山、厦门、成都、上海、长沙、南宁、苏州、珠海。报告指出,从被评估城市各个评估指标的情况看,即使评估结果相对较好的城市,也存在一些薄弱环节亟待改进。例如,广州市总排名第一,其依法行政的组织领导、行政决策两个一级指标也排名第一,但是政府信息公开、监督与问责则排在第38位,社会满意度调查也排在第38位。北京市总体排名在第2位,其政府信息公开、社会满意度调查排第1位,但是其制度建设则排在第73位。佛山总排名第3位,社会矛盾化解与行政争议解决排名第1位,但是社会满意度调查排名第87位,比较靠后。评估报告同时指出,对本次评估各项指标得分进行比较,呈现出制度建设状况好于制度实施状况,依据客观数据进行的评价好于公众满意度调查的背离现象,在部分领域呈现出法治政府建设的形式重于实质的状态。评估报告对发现的问题提出了九大方面的意见和建议,其中,针对规范机构职能,提升行政服务水平,报告建议及时完整地公布政府部门职责方案、以公民的需求为中心转变行政服务模式、着重推进简政放权的落实工作、强化应急管理和提升应急能力。所以,应当客观地认识到,“无论在直观上,还是参照国内外法治评估数据,我国法律实施的情况都低于世界平均水平。不把宪法和法律当回事、不给宪法和法律留面子的实例比比皆是,有法不依、执法不严、违法不究的现象在很大范围内存在,有些地方以权谋私、徇私枉法、破坏法治的问题还很严重,人民群众对这些问题意见还很大。”

   目前,中国特色社会主义法律体系已经形成,法治政府建设稳步推进,司法体制不断完善,全社会法治观念明显增强。同时,必须清醒看到,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题,主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题,违背社会主义法治原则,损害人民群众利益,妨碍党和国家事业发展,必须下大气力加以解决。

    

   五、找准正确路径——为建设法治政府铺平道路

   《决定》中所提出的推进依法行政、建设法治政府的六大任务,即依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开,就是我们建设法治政府的现实路径。

   依法全面履行政府职能,需要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,建立权力清单制度。真正做到法定职责必须为,法无授权不可为。这就要求通过严格意义上的立法,而不由行政机关自己来制定所谓的“三定方案”、“三定办法”以及自己来制定“权力清单”、“权力运作流程”等规则来行政。针对我国行政程序法尚未出台以及行政组织法律化程度较低的现实状况,这一要求正在急切地催生着我国统一的行政程序法典的早日制定,也在急切地推动着我国行政组织法律制度以及行政责任法律制度的进一步完善。

   健全依法决策机制,要求对行政决策进行严格的法律约束。这就要求将全面落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等五项基本程序,以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。在实践当中,饱受人民群众诟病的领导干部的决策失误现象《, 决定》中有针对性地给出了对策。比如,决策要经过合法性审查,没有合法性审查或者审查不合法,不能进入到决策程序中。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

   深化行政执法体制改革,《决定》有针对性地提出要合理配置执法力量、深入推进综合执法、严格执法准入、加强执法协调的总要求。并通过依事权与职能配置执法力量,推进综合执法,理顺行政强制执行和城管执法体制,严格执法人员持证上岗和资格管理制度,健全行政执法和刑事司法衔接机制等具体措施予以落实。《决定》强调要减少执法层级和层次,提高执法效率。通过综合执法来避免多头执法所造成的互相推诿和效率低下的现象。特别提出要在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游等事关民生的领域推进综合执法。

   坚持严格规范公正文明执法,就是要通过依法惩处各类违法行为、完善执法程序、建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享、全面落实行政执法责任制等具体措施,来实现法治政府所要求的执法的基本要求——严格、执法的行为准则——规范,执法价值取向——公正、执法的职业素养——文明。

   强化对行政权力的制约和监督,就要对行政行为的各个环节,如决策、执行等进行全方位的监督。《决定》明确了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督八种监督形式,对政府内部权力制约也有五种具体方式,即分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和强化内部流程控制,以此通过对权力的适当分离,来形成相互制约的内部监督机制,实现权力之间的相互制约,严防行政权的滥用。通过科学有效的监督体系,增强监督的合力和实效。

   全面推进政务公开,就是坚持“以公开为常态,以不公开为例外”的原则,一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。在公开的内容上,对政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式等要全部公开。针对实践中行政机关大亮制定红头文件,且制定出来后又不经过公开就生效,就对当事人权利义务产生实质性影响的现象,《决定》还特别提出规范性文件的公开。

  

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文章来源:《江苏社会科学》2015 年第1期
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