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李工真:德国魏玛时代"社会福利"政策的扩展与危机

更新时间:2015-02-06 14:54:26
作者: 李工真 (进入专栏)  

  

   【内容提要】从1919年至1927年,魏玛政府的社会保险体制得到了扩展。然而,1929年爆发的经济危机,使魏玛政府不得不紧缩、甚至撤除福利保险制,致使传统的德意志"社会福利国家"出现危机。在资本主义市场经济社会里,福利制度的顺利运行与扩展,必须有经济上的稳步发展作为前提条件。而且,福利制度本身有着发展方向上的绝对要求,只能使它朝着增加福利金、扩大保险面的方向上扩展,而不是相反,否则它不仅不可能达到缓和社会矛盾的效果,而且会激化社会矛盾。

   【关键词】魏玛时代/社会福利/扩展/危机

  

   在19世纪工业现代化进程所引起的"社会裂变"的压力下,俾斯麦领导的德意志帝国接受了"讲坛社会主义者"的改良理论,于1883年在世界上最先创建对工业受雇者阶层的医疗、养老、残疾-工伤保险制度。这一制度的成功贯彻,曾在帝国时代获得过"社会内部集合化"的效果。然而,在随后的魏玛共和国时代里,福利制度尽管有着远比帝国时代大得多的扩展,却不仅未能获得在帝国时代的效果,反而陷入了危机,其原因究竟何在呢?本文力图通过对魏玛时代福利制度的发展过程进行分析,试作回答。

   一、魏玛时代"福利国家"原则的确立

   第一次世界大战中战败的德国并没有出现一场社会结构的变化,而是出现了一场政治结构的大变动。雇主联合会与自由工会通过双方领导人于1918年11月15日签定的《斯汀纽斯-列金协定》宣告了"中央劳动共同体"的诞生。劳动与资本达成的这场利益妥协构成了1929年世界经济大危机爆发前的魏玛国家历届"大联合政府"的政治基础。随着议会民主制共和国的建立,普鲁士容克政治精英以及大资本的权力垄断也被打破,大量来自中间等级的民主派成员与天主教徒进入了政治决策机构,社会民主主义的自由工会运动也摆脱了政治上受歧视的地位并参与了对国家的负载。这种政治力量的新组合无疑有利于福利保险制度的扩展。

   然而,魏玛国家面临的社会问题远比帝国时代广泛得多,也严峻得多。不仅资本主义市场经济所导致的两极分化已因战争的失败而大大加剧了,而且还出现了从战争经济向和平经济转轨过程中安置800多万潮水般涌回社会的士兵复员问题,400万以上的伤残者和阵亡者遗属的救济问题,几百万被战争中的通货膨胀掏空了社会福利金的投保人的生存问题,以及提高受雇者的工资问题。所有这些都证明,战后具有现实性的困境已开始突破过去"社会问题"仅仅只与"工人问题"相联系的传统界限。

   新执政者们决心以"另一场斯泰因改革"来拯救战败后的德意志危局,帝国时代福利保险制的成功经历使国会中大量专家、教授与学者认为:"所有社会问题都能通过国家干预和在经济上的投入找到它们理性上的解决方案,正如医学的进步能杀死细菌那样。"[1] "讲坛社会主义者"信奉的国家社会主义"社会福利工程技术论"思潮现已得到了跨党派的拓宽。因此,这个新建的民主国家一开始就在"阶级合作主义"的试跑中进入了"进化式社会改良的轨道"[2]。 1919年8月11日颁布的《魏玛宪法》至少从法律上勾画出他们为之奋斗的"社会福利国家"的特点,第161条规定:"为了保持健康和劳动能力,为了保护母亲,为了应付由于老年和生活中的软弱地位以及情况变化造成的经济上的后果,帝国(魏玛时代仍称国家为"Reich ")将在投保人的决定性参与影响下,创造一个全面广泛的福利保险制度。"[3]

   因此,《魏玛宪法》使战败后的德国在西方世界中开始了一场史无前例的试验,即将国家的合法性建立在民主决断生、法制性、福利国家性三大原则的基础上。新生共和国的威望也就与福利制度的发展荣辱与共了。

   二、魏玛"福利国家"制度上的客观发展

   大联合政府面临的第一个社会问题就是如何供养150万伤兵和250万遗属。在过去伤亡不过几千人的情况下,这笔供养费是很容易由军费来担负的。但战争制造出来的400万人供养负担不仅使军事当局无力承受,而且《凡尔赛和约》也明文规定了对这类军事供应机构的"非军事化"。因此,1919年10月,这种供养责任被过渡给国家劳动部。1920年3月的《帝国供给法》和《健康严重受损者法》将这种源于传统的处理程序正式纳入福利体系之中。"战争牺牲者们"获得了有关医疗、职业恢复、教育培训,以及养老金方面的法律保证和许诺[4]。

   共和国福利制度的第二次扩展,是"社会救济制"的出台,它源于中世纪"贫民救济"的传统。在当时,贫穷极少被视为社会环境影响的结果,而被视为个人的无能,凡接受这种由地方乡镇提供的源于基督教精神恩惠的人同时也被剥夺一切政治权力[5]。然而, 第一次世界大战在物质上造成的影响嘲讽了这种原则。失去财产和收入的数百万人--首先是那些拿社会福利金的人--既不是由于自己拒绝工作也不是由于个人的过错,唯一真实的公共性原因就是国家发动了一场失败的战争并引起了通货膨胀,而且在没有公共资助的情况下已不能生存下去了。对这种经历的理解,其法律上的结论就是1924年2月《关于救济义务的帝国条令》和4月的《关于公共救济的前提、方式、程度的帝国原则》的出台[6]。尽管贫穷不再与不光彩相提并论, 受济者也不再被剥夺政治上的权利了,但是只有当一个人的收入低于工人平均工资的1/4时,才能领取到救济费[7]。即使如此, 也仍耗去了通货膨胀期间国家金融支出的4/5。

   传统的医疗、养老、残疾-工伤三大保险制带着机构的空壳熬过了通货膨胀。在1924年进入"相对稳定"后,它们不仅重新开始正常运转,而且很快得到了如下扩展:首先,所有的保险都考虑到家庭,并增加了给投保人子女的津贴费。在残疾保险中,子女津贴费由战前每月的2马克提高到10马克。在工伤保险中,每位受伤索赔者子女也有权领取保险金的10%。在医疗保险方面,规定了对投保人家属全面提供医疗处置。病假津贴不仅支付工作日,而且也支付星期日和节假日。由于人口政策方面的原因,所有的生育妇女,无论是否投保人的家属,均能获得生育后的免费助产服务、医药、分娩津贴,以及先是8周,后是10周(1927年)的产假补助。其二,工伤事故保险自1925年以后不仅只对劳动事故进行赔偿,而且也对上下班途中发生的事故以及看护劳动工具时发生的事故进行赔偿。越来越多的职业病也列为工伤事故并给予赔偿。其三,养老保险将家庭手工企业的雇员也纳入其内。投保人所获取的养老金已由战前最后几年的每年平均180马克提高到1929年的400至700马克;根据工龄长短,工人每月为33至58马克,职员每月为65至70马克[8]。其四,在遗属年金方面, 丧失就业能力的工人寡妇能享受亡夫年金的6/10(过去为3/10),孤儿享受5/10(过去为2/10)。若孤儿在接受教育,这笔年金可从18岁延续到21岁(过去是16岁)[9]。

   1927年7月16日《劳动介绍与失业保险法》的颁布对魏玛国家社会福利体制的发展具有特别重要的意义。该法规定,将用职业咨询、职业进修、改行培训等方面的福利对失业保险金加以补充,所需费用由入会费支付,入会费占工人毛工资的3%,由雇员与雇主各缴纳其中的一半,但国家保证用财政手段平衡会费筹集与资助总额之间的差异。一位有两名子女的失业者,根据其工资等级,最长能在半年时间里获得他最后劳动收入的50%至80%。半年后如有必要,将由一种"危机救济金"来替代这种失业保险金[10]。这笔救济金需根据个人需要的程度来测定,并完全由公共开支支付,其中,国家财政负担4/5,地方乡镇财政负担1/5[11]。

   至此,魏玛德国的"福利国家"政策获得了空前的发展。它不仅扩充了帝国遗传下来的对工人、职员的三大保险和遗属保险,而且还新增设了对战争牺牲者供养、社会救济、失业保险和危机救济,仿佛"福网恢恢,疏而不漏"了。然而,它能够像帝国时代那样获得"内部集合化"的效果吗?

   三、经济上的结算与利弊争端

   战败及战后经济危机严重影响了魏玛德国经济的发展,《凡尔赛和约》又给德国带来了领土和资源的损失,铁路和商船均被没收,尽管后来有《道威斯计划》的扶持,但1320亿金马克的沉重赔款义务毕竟造成了强烈的出口压力。所有这些不仅使魏玛德国处于比帝国时代狭窄得多的发展框架内,而且也严重干扰了一战后经济的恢复和发展,仅以工业生产为例,若以1913年发展水平为100,整个魏玛时代只得到起伏不定的缓慢恢复(见下表)[12]。

   要维持这个民主共和国,唯一的办法就是保持企业家集团与工会集团之间的平衡。大联合政府便借助通货膨胀手段来苟延残喘。因为通货膨胀可以使企业主将成本上的负担转移到价格上去,同时又能使国家用滥发纸币来支持社会福利金[13]。总之,通货膨胀一时掩盖了一系列的分配问题,并奇迹般地维系着"中央劳动共同体"这个共和国民主大联合的政治基础。

   战争导致的通货膨胀本已造成了保险金的大幅度贬值,依靠帝国银行的大量贷款来发放国家津贴,却促进了新一轮的通货膨胀,进一步恶化了保险机构的支付能力,并导致德国丧失赔款能力和法、比军队强占鲁尔。"消极抵抗"更使通货膨胀于1923年11月15日达到了1美元兑4.2万亿马克的空前绝后的高峰[14],从而引起了国内政局的动荡。但是,对民主制的挑战,主要并不来自在"消极抵抗"中仍能保持合作关系的企业家集团与自由工会集团。当1924年1月的货币稳定结束了"通货膨胀魔术"之后,"中央劳动共同体政策"的物质基础便趋于瓦解。劳资冲突的加剧迫使大联合政府开始频繁使用"国家仲裁制度"。坦率地讲,"在贯彻工资原则时,85%至90%的仲裁处理,以及75%至80%的有法律约束力的解释,是应工会的建议才形成的"[15]。但由于稳定时期工资起点定得很低,因此,雇员平均的实际收入直到稳定结束时才提高到与1913年平均实际工资大体相同、略有波动的水平[16]。

   企业家们不仅反对工资的提高,而且也反对保险制度的扩展,因为工人保险入会费的一半要由老板来支付。当用通货膨胀来转移生产成本负担的方式成为问题时,他们便"寄望于生产合理化运动,来达到提高生产率,降低成本,减少劳动力需求,减少为工人和职员所支付的保险入会费,进而达到重新夺回由于战败和革命而失去的地位,并再度成为世界市场和国内经济生活中主人的目的。"[17]与之相反,工会和社会民主党人却希望通过合理化运动获得一种改良社会的推动力,因为生产率的提高本身是可能为工资的提高和劳动时间的缩短创造更好条件的[18]。由于企业主与工会都拥护合理化运动,为了应付合理化运动必然造成的失业,建立失业保险制度的提案"在1927年7月16日被国会以几乎闻所未闻的多数票通过,就仿佛社会合作伙伴的精神终于得到了贯彻并能变成对这个民主共和国的负载力量一样。"[19]

然而,这场合理化运动并没有打开通过社会管理技术上的领导使经济生活井井有条的理智王国的大门,更通常地是在企业主对更高利润的追求中造成了一种日益加速的对工人的"磨损"。每一位在流水线上向新生产率纪录冲刺的工人也正在制造他自身结构性失业的可能性。但是,失业保险入会费是在1927年工业生产刚刚恢复到1913年水平时,按低于80万失业金领取者的规模设计出来的,而德国失业工人人数从1927年至1929年底已由50万人上升到300万人,这自然得进一步求助于增大国民经济对社会保险的支出额来缓和社会矛盾[20]。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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文章来源:《武汉大学学报:哲社版》1997年02期
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