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王善迈 曹夕多:重构我国公共财政体制下的义务教育财政体制

更新时间:2015-02-05 14:53:32
作者: 王善迈 (进入专栏)   曹夕多  
层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育内部资源配置的失衡,导致在区域内学校之间差距的拉大。同时,由于重点学校绝大多数设在城市、城镇,从而有利于城镇学生的升学,这样更加剧了义务教育在城乡间发展的不平衡。

   3.义务教育经费负担结构不合理

   我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡,而且负担结构也不合理。主要体现为三个方面:

   (1)受教育者和政府之间负担不合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年实施的一定年限的强制性免费教育。所谓免费,就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定:"国家对接受义务教育的学生免收学费。"但在实际执行中,由于我国的财力有限,仍收取一定的杂费,即受教育者负担一部分费用。2004年,我国普通小学生均杂费为113元,初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95%和42.91%。

   (2)城乡居民之间负担不合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外,不再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外,还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资,但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计,2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。

   (3)各级政府之间负担不合理。目前,在我国"地方负责,分级管理,以县为主"教育管理体制下,义务教育经费主要由地方政府(主要是县级政府)负担,而中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不协调。1994年分税制改革使财政收入重心上移,同时,近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度,也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中,自90年代中期以来,义务教育的投入一直以地方为主,尤其以财政力量最薄弱的县(以及县以下)政府投入为主。

   三、重构我国义务教育财政体制

   (一)中国公共财政体制改革的目标与框架

   1.财政体制改革的目标与公共财政的特征

   从1998年开始,中国财政体制改革的目标模式已经确定,并在政府和学术界取得共识:建立基于社会主义市场经济体制的公共财政体制。

   公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能,以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面:

   (1)以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围

   在市场经济中,凡是市场能有效作用的领域,政府财政不涉足其中;凡是市场不能有效作用的领域,政府财政必须发挥作用。按这一原则,政府财政职能主要有三项:提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。

   (2)政府财政行为的法制化、规范化

   市场经济是法制经济,政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心,关系到全体公众的利益,必须以法律为依据,保证决策的民主化和运行的规范化,具体表现为三个方面:以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

   2.公共财政体制建设的主要内容

   公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础,还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化,具体包括:

   (1)全面完善和落实《预算法》,人大代表真正行使财政决策权;

   (2)建立体现公共性的财政支出结构;

   (3)建立规范的财政转移支付制度;

   (4)建立完整统一的公共预算制度。

   (二)公共财政体制下的教育财政体制

   一国的教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中,教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制,是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。

   考察公共财政体制建设的内容和国际经验,可以归纳出公共教育财政体制的基本特征:教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在:

   1.建立和完善公共教育经费保障制度;

   2.实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展;

   3.完善多元办学体制;

   4.进一步完善非义务教育成本分担制度;

   5.完善义务和非义务教育阶段学生资助制度;

   6.探索建立扶持继续教育发展的制度;

   7.建立公平、透明的公共教育经费分配制度。

   (三)重构我国义务教育财政体制

   义务教育关系着一国的人口素质和长远发展,是政府提供公共服务的重要内容之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种问题,应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下:

   1.实施免费的义务教育制度

   义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制,是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学,按要求完成义务教育。所谓免费,指对接受义务教育的学生免收学费,其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提,否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育,而不受地域、城乡、性别、民族、经济背景、阶层等各种条件的限制。

   据联合国教科文组织统计,目前全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同,但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长,免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同,有的免收学费和免费提供教科书,有的除了上述免费项目外,还不同程度地提供免费午餐、交通和住宿等补助,有的国家还提供免费的医疗,甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说,义务教育免费范围的大小和年限的长短,与一个国家的经济发展水平有很大的关系,但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及政治因素等。

   我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免收学费。但是,基于"穷国办大教育"的财政困难,我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善,应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中,可以逐步进行,比如先在农村和中西部贫困地区实行,再向全国推广;先免收杂费,再将免费范围逐渐扩大等。

   2.完善义务教育阶段贫困学生的资助制度

   免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外,其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外生活费。为此,应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金或生活补助等方式,对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助,资助费由政府负担。

   我国已开始出现各种形式的义务教育资助制度,有代表性的是从2001年起实行的"两免一补",这是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉,今年国家财政共需安排"两免一补"资金约62亿元,其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算,从2005~2007年三年内全部落实"两免一补"政策,国家财政需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。

   但我们也应看到,我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段,其内容、形式还需进一步的发展,具体操作过程还需进一步的规范。

   3.制定义务教育最低保障线

   为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育,国家应制定全国义务教育最低保障线(或基本办学条件)。其内容应包括:义务教育教职工编制标准以及工资标准;义务教育学校基本建设标准(场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准);保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国长期存在公共教育经费不足的问题,因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况,制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和社会发展情况及时调整。

   4.明确各级政府的财政责任

   20世纪80年代后,我国确立了"分级办学,地方为主"的体制,但在有关的法律法规中,对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定,是许多教育财政问题的制度根源。在实际中,义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担,但2001年以后,主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看,义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外,义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主,中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时,考虑到今后一段时期内,随着城市化进程的加快,将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移,在政府间责任的调整中,应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。

   5.完善义务教育的财政转移支付制度

   2001年全国基础教育工作会议后,县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因,全国多数县级财政薄弱,难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题,必须加大中央和省级政府责任,建立规范的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

   为保证转移支付资金的公平分配和有效使用,应以全国义务教育最低保障线为依据,以县为单位,按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力,其缺口由上级财政通过逐级(市、省、中央)转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任,省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外,中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金,扶持农村、中西部贫困地区的义务教育。

   义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算,由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算,市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算,这样义务教育经费才有保障。

   6.在同一行政区内,对实施义务教育的学校,以学生数为标准,实行均等化拨款制度

   义务教育经费是纳税人贡献的资源,在公立学校之间进行分配时,必须客观公正。同一级政府管理的公立学校,原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前,多数地区政府对义务教育公立学校拨款不是按学生人数,而是区别重点校和非重点校,造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大。

   为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面以及义务教育阶段严重的择校问题,应取消重点校、非重点校的划分,对所有的学校一视同仁,以学生数为标准,实行均等化拨款制度。在当前,财政资源分配应向薄弱学校倾斜,以缩小学校间财政资源配置的差别。

   对于义务教育阶段的择校问题,从长远来说,应通过发展民办学校、提高民办学校的质量加以解决。从政府来说,只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务,择校由民办学校承担。

   7.建立并完善义务教育经费的监督管理制度

   义务教育经费由公民交纳的税款形成,对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此,关键是要完善义务教育经费的审计制度。

   对义务教育经费的分配和使用进行审计,是保障义务教育经费投入充足、分配公平,防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合,以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告,向社会公众公开,将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下,对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

   【参考文献】

   [1]教育部财务司.中国教育经费统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2000-2004.

   [2]王善迈.教育投入与产出研究[M].石家庄:河北教育出版社,1996.

   [3]中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京:高等教育出版社,2003.

   [4]王善迈,袁连生.2001年中国教育发展报告[M].北京:北京师范大学出版社,2002.

  


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文章来源:《北京大学教育评论》2005年04期
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