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宋志红:美国征收补偿的公平市场价值标准及对我国的启示

更新时间:2015-02-02 20:58:11
作者: 宋志红  

    

    

   摘要:美国财产征收中的公正补偿具体体现为公平市场价值标准。被征收财产的公平市场价值是一种虚拟状态下的市场交易价格,需要通过各种评估技术手段予以确定,并以财产的最高最优使用为基础。依据公平市场价值标准确定的补偿是不完全赔偿也是非个性化赔偿,经过美国一个多世纪的司法实践却被证明是最为经济有效的补偿标准。我国征收补偿制度的改革应当借鉴美国公平市场价值标准的经验,剥离附着于征收补偿的社会保障功能,建立以被征收财产价值为核心的补偿制度,确立公平市场价值标准和最高最优使用规则。

   关键词:  征收;补偿;公平市场价值

    

   我国土地和房屋的征收补偿同户籍、社会保障等社会福利措施混杂在一起,补偿项目设置主要不是以被征收财产的价值为基础,补偿标准也纷繁复杂、花样众多,不仅操作复杂而且极易导致补偿数额畸高或畸低或“同地不同补”等不公平现象。相比而言,美国的公平市场价值标准简单易行且经济有效,对完善我国征收补偿标准具有借鉴意义。

   《美国联邦宪法第五修正案》中规定,“未经公正补偿,不得为公共使用而征收私人财产,这一规定确立了美国财产征收的两大核心条件:公共使用和公正补偿。此后,联邦最高法院的判例数次扩展了公共使用原则,使得立法者和政府享有了更加宽泛的征收权,各州和地方政府也得以使用这些扩张的权力征收贫民窟以及为了发展经济而征收看似尚可接受的居住社区。[1]在此背景下,公正补偿成为美国征收程序中保障财产权人利益的最为关键的要素。

   何谓公正补偿?美国宪法并没有给出答案。“公正”一词本身难以定义,从而既为不同情形下的征收案件处理提供了灵活性,但是也为补偿标准的适用带来了混乱。联邦最高法院通过一系列判例形成了切实可行的标准——公平市场价值(简称FMR)标准,并被普遍接受。虽然联邦最高法院也指出,在一些情形下出于“公正”的需要,可能会偏离公平市场价值,但在实践中,公平市场价值标准仍然是唯一的标准。

    

   一、被征收财产公平市场价值的确定

   美国法上对公平市场价值的经典定义是,在财产征收之日,没有受到任何强制的自愿买家和自愿卖家进行交易时的市场价格。[2]然而,这一公式性的表述看似明确,操作起来并不容易。通过对一系列案件的深入研究表明,如何确定公平市场价值,仍然存在许多混乱和矛盾。[3]由于针对被征收财产的市场交易并未实际发生,只能模拟交易情景并通过诸多技术手段确定虚拟的交易价格,那么,在现实交易中任何可能影响真实交易价格的因素,都有可能影响虚拟公平市场价格的认定。

   (一)公平市场价值的确定需要借助各种评估方法,最终由法庭裁量确定

   公平市场价值标准并非客观标准,而是需要运用各种并不完美的评估技术加以确定,但运用不同评估技术所得出的结果往往存在较大差距。常用的确定公平市场价值的评估方法有四种:(1)最近销售价格方法,检索被征收财产最近的销售价格;(2)比较销售价格方法,考查该区域与被征收财产具有可比性的其他财产的最近销售价格;(3)收入资本化方法,被征收财产实际或潜在租金收入的资本化;(4)重置成本法,计算被征收财产的重建成本,并减去按照其新旧程度、损耗和损坏程度等计算的折旧。不同的法院可能会偏好不同的方法,最终采用何种方法由法庭依据案件的具体情形决定。[4]通常来说,比较销售价格法是经常采用的方法,评估者也通常综合采用数种评估方法。

   尽管有这些评估方法,双方当事人也会提出对己方有利的评估报告,但法院在确定最终采用的公平市场价值时,并不受制于这些评估方法和评估报告。法庭的估价分析可以建立在上述任何一种评估方法上,也可以是上述任何几种方法的结合,或者是在原被告双方提出的评估报告的基础上采用一个折中的方案。有学者对纽约市5个县法院在1990年至2003年间判决的征收补偿案件进行了统计研究,结果表明法院判决的赔偿数额通常更接近征收人提出的数额。这是因为,征收人有更好的动机提出没有偏见的评估价,并且征收人实际提出的价格也更接近公平市场价值。[5]

   (二)确定公平市场价值的用途标准——最高最优使用

   财产的用途对公平市场价值的确定具有重要影响。美国征收法中公平市场价值的确定不是以财产的现有用途为基础,而是以财产的最高最优使用用途为基础。因此,对被征收财产的最高最优使用用途的确定,成为确定公平市场价格最为关键的因素。

   美国的公平市场价值是虚拟的公平市场交易价格,其目标是使补偿价格最接近于自由市场中买卖双方可能达成的市场交易价格,因此,一切可能影响自由市场中买卖双方价格谈判的因素,都可以成为确定公平市场价格时考虑的因素,财产的用途即为其中之一。之所以要按照财产的最高最优使用而不是现有使用用途来确定财产的公平市场价值,是因为在现实的市场交易中,土地财产潜在的可能使用用途确实会对财产的交易价格产生影响,一个自愿的买家在购买财产时不仅考虑财产的现有使用用途,而且会考虑财产在不久的将来客观上可能的其他更有价值的用途,从而影响其愿意支付的交易价格。

   土地用途的多样性,决定了最高最优使用用途判断上的复杂性。一般来说,最高最优使用是能够为财产带来最大利润的用途,财产所有人自己使用或者出租都可以;在出租的场合,则是能带来最高租金的使用。[6]最高最优用途,是指财产可用的、实际可行的任何用途,并不一定是现有用途,[7]但推测性的未来用途不包括在内。[8]

   在大多数情形下,财产的现有用途就是其最高最优使用用途。因此,在决定财产的最高最优使用用途时,需要充分考虑财产的现有用途,仔细考查该财产是否有独特的特征,是否已被充分利用。但是,在有些情形下,财产的最高最优使用往往并非现有用途,此时应当由被征收人举证证明其财产存在其他客观可能的、并具有更高经济价值的最高最优使用用途,由法院认定是否成立。

   经过长期的探索,美国司法实践已经形成了一套比较成熟的判断最高最优使用的规则,尽管各州的具体规则在细节上稍有不同,但实质性要素大体一致。

   第一,物理上的可行性。该土地和房屋的地理、地质等物理条件适合拟议的最高最优使用用途,例如,是否属于不适于建设住宅的防洪区域。

   第二,法律上的可行性。该用途必须符合规划和建筑法令等法律法规的要求,非法开发和非法用途不得被视作最高最优使用。例如拟议的最高最优使用是否违反区划条例,或对建筑物的使用是否违法。

   第三,经济上的可行性。该用途会增加财产的价值,即比现有用途具有更高的经济价值。所有人必须证明存在此种使用的必要性,以及存在此种使用的真实的或者潜在的市场。所有人必须在法庭上说明在该最高最优使用用途下可能的利润。有一点需要注意的是,被征收土地的最高最优使用用途并不局限于其单独使用用途或者单一用途。有时候,一宗土地的最高最优使用需要结合其周边土地的使用状况进行考虑,还可能需要结合几种不同的用途。例如,有时候将被征收土地和周边其他几宗土地结合起来用于某种特定的用途可以产生最高的经济价值;在另外一些时候,被征收土地可以同时用于两种或两种以上的用途并产生更高的经济价值。如果所有人拥有几宗土地,他当然可以将他们结合起来用于一个用途,而这个用途可能是其最高最优使用用途;即便是几个不同的所有人分别拥有几宗土地,这一规则也可以适用。[9]

   第四,时间上的近期性。除了上述三方面的条件之外,还需要考虑该最高最优使用用途在不久的将来实现的可能性,也即此种最高最优使用的实现,必须是在近期就可以实现的,而不是在遥远的将来。在这一条件上,不同的州,认定规则稍有不同。有的州认为,对该最高最优使用的计划需要在征收之前即已存在(尽管并不以该计划十分详尽或者已经开始实施为前提条件),如果只是为了征收补偿诉讼而临时准备的计划,则通常不被考虑;有的州则并不需要被征收人在征收之前即已考虑或者计划该拟议的最高最优使用,即便被征收人并没有将被征收财产用于该拟议用途的意愿,只要该拟议的用途是合理可能的,亦可能被法院认可。

   (三)确定公平市场价值的时间基准——财产被征收之日

   不动产的价值会随着时间而变化,评估基准时间对被征收财产的公平市场价值的认定同样具有很大影响。按照美国公平市场价值标准的要求,评估被征收财产的基准时间是财产被征收之日。

   征收程序从启动到完成,其中若干个时间节点都有可能成为确定被征收不动产价值的基准时间。美国联邦法和州法并没有就财产被征收之日作出统一规定。综合美国各州的情况来看,有的州规定单一时间标准;也有的州规定若干个可以选择的时间标准,由法院根据个案情况选择最能体现公平补偿的时间标准;还有的州虽然规定了一个时间标准,但也规定在特殊情况之下可以调整。这些不同的时间节点主要有七种情形:征收程序开始之日;征收程序开始“前夕”或实际征收“前夕”;征收者提起诉讼的日期;传唤日期或传唤送达的日期;审理补偿问题的日期;实际征收之日,即政府实际占有被征收不动产的日期;实际支付征收补偿之日。由此可见,由于个案的实际情况千差万别,如何确定评估被征收财产公平市场价值的基准时间是一件相当个性化的事情,需要根据案件的实际情况来确定,最终的目标是实现“公正补偿”的要求。

   有时,在财产被征收之日到来前,或者说在实际采取征收行动之前,财产的公平市场价值就受到了征收预期的影响,如仍按照财产被征收日为基准时间计算的评估价格,将有违公正补偿的要求。例如,征收行为并不是在瞬间发生的,在因为建造公园或者道路等公共项目而实际实施征收之前好几年时间,公众就通过政府规划而知晓。在这段过渡时间内,财产的市场性会显著降低,直接影响到其市场价值,此种情形又被称为“征收贬值”。各法院处理这一现象的方法并不相同。[10]一些法院简单地否定此种因征收贬值导致的价值损失的赔偿,严格按照实际征收之日的公平市场价值来确定赔偿数额。[11]另一些法院则将评估日期回溯到实际征收之前的某个适当日期,在拟议的政府行为对被征收财产价值产生不利影响之前评估其价值。[12]但这种方式也会带来问题,例如,使得政府对正式征收之前的所有价值损失承担责任,即便此种价值损失是因为其他原因导致的。[13]因此,也有一些法院适用实际征收日作为评估基准日,然后再解决因政府行为导致的市场价值减损问题,将其加入赔偿总额。[14]

   同样,因政府征收行为导致财产在实际征收日之前即已升值的情形,也面临着这种调整。此时,政府无需赔偿因为政府行为自身导致的财产公平市场价值的增加。例如,如果一条新的道路会提升该区域的财产价值,那么比较销售价格就会包含该道路带来的溢价,政府不应赔偿此种溢价部分。[15]因此需要将“征收溢价”部分从中剔除,将评估基准日回溯到此种征收溢价发生之前。

由此可见,在诸多此类涉及“征收贬值”或者“征收溢价”的案件中,如果仍然以传统的财产被征收之日作为评估公平市场价值的时间标准,会导致不公平补偿的后果,那么评估基准日期会被调整到政府行为可能影响公平市场价值之前的时间。但问题是,到底回溯到什么时候?两种极端的情形是:一是政府行为还只是一种抽象的可能性,对特定财产价值并没有产生可以觉察到的影响之时;二是政府征收计划已经完全成型,一旦正式颁布就会对目标财产的市场价值带来巨大影响之时。在这两个极端点之间还有多样而复杂的中间点。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学家》2014年第6期
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