返回上一页 文章阅读 登录

叶必丰:区域合作协议的法律效力

更新时间:2015-02-01 20:08:06
作者: 叶必丰  

   凯尔森又认为,“法律实效意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为,规范实际上被适用和服从”。“不论人们实际上是否在为避免法律规范所威胁的形式下行为,不论制裁在其条件具备时实际上是否实现,这些都是关于法律实效的问题。”[23]齐佩利乌斯进一步指出:“法规范的实效性,即法规范被适用并被贯彻的可能性。……这种规范效力是指一个规范本身为人们的良心所认同,并作为行为动因发生作用,而不是因为顾及刑事惩罚或其他制裁而被遵守,或简单地说,人们是‘出于义务’,而不是出于对外来强制的恐惧而行为。”[24]同时,“受保障之法的特征在于其被贯彻的技术,在于其被违反之时,经由组织化的强制程序加以实现的可能性”。[25]

   纠结区域合作协议是否具有拘束力的原因之一,就在于没有区分法律效力和法律实效。其实,它们是两个不同的概念,法律实效并不是法律效力的基础或原因。“规范并不是由于它是有实效的所以才有效力。”[26]相反,法律效力是法律实效的基础,是评价法律实效的标准。当然,追求法律实效是法律效力制度的目的。不产生法律实效的法律效力制度,是没有多大意义的。基于此,我们还必须讨论区域合作协议的法律实效,即是否具有拘束缔约主体的可能性。

   (二)实现拘束的组织法机制

   区域合作协议的实际拘束,是通过组织法机制得以实现的。“协议是在两个或两个以上的团体之间形成的。它创设了这样的一类规则:它不仅适用于那些在协议签订之时隶属于这些团体的人,而同时也适用于那些后来隶属于这些团体的人。”[27]我国的区域合作协议,事实上也是通过组织法机制得以实施的。2013年5月21日,天津市人民政府、山西省人民政府共同签署了《天津市山西省进一步加强经济与社会发展合作框架协议》。2013年6月17日,山西省人民政府办公厅向所属各市人民政府、省人民政府各委、办、厅、局,下达了《关于印发我省与北京市天津市山东省和安徽省合作文本及相关工作分工的通知》。2013年9月10日,天津市人民政府办公厅向所属各有关单位,印发了《关于落实天津市山西省进一步加强经济与社会发展合作框架协议分工方案的通知》。双方主体都将框架协议向所属单位进行了落实。双方主体对合作协议的落实即拘束的实现,就属于齐佩利乌斯所说的“出于义务”而取得的实效。对缔约主体所属机关来说,所遵守的则是缔约主体的实施行为而非合作协议,法律依据则在于有关组织法和《公务员法》中的下级服从上级规定。因此,区域合作协议因政府机关在地理、政治和经济上存在相互依赖关系,而对第三方机关发生拘束力之说,[28]有必要予以修正。

   (三)实现拘束的责任追究机制

   凯尔森认为:“法律责任是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责,或者他为此承担法律责任,意思就是,他作相反行为时,他应受制裁。”[29]一般说来,义务人、行为人和责任人三者是一致的。但是,“不法行为是由某一个人——社团的机关或国家的机关所犯的;制裁则针对社团的全体成员和国家的全体国民”。例如,“根据甲国元首的命令,甲国的一团士兵占领了一个属于乙国的岛屿。由于对其权利的侵犯,乙国向甲国开战,这就意味着乙国军队企图杀死或俘虏尽可能多的属于甲国的人,并且毁灭尽可能多的属于甲国人的经济设施”。这样,“制裁都针对着本人并没有犯不法行为但与犯不法行为有一定法律关系的人”。[30]

   区域合作协议是否具有拘束可能性的关键,就在于它被违反时如何追究责任。借助凯尔森的分析框架,我们可以讨论区域合作协议的责任追究机制。违反区域合作协议的直接行为人,不见得是负有义务的缔约主体或代表,而可能是缔约主体的所属机关或公务员。这样,应受制裁的可能并不是缔约主体。在这种情况下,责任的追究者并非另一方缔约主体,而是行为人的上级机关,即按照组织法机制追究。《行政区域边界争议处理条例》第18、19条规定的违法行为就包括违反行政区域边界协议的行为,所规定的责任就包括按组织法实施的行政处分。

   难题在于违约方的上级机关乃至缔约主体不愿追究责任。西班牙的方案是监督机构——行政法院——宪法法院。《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》第6条第3款规定:“如成立负责监督和控制的联合机构,它应处理由协作协议引起的有关解释和履行方面的问题。”第8条第3款规定:“在不违反第6条第3款规定情形下,解释和履行中可能产生的争议问题应属行政纠纷法庭过问并管辖,否则,可由宪法法院管辖。”[31]这就表明,缔约双方的纠纷首先由根据合作协议成立的监督机构处理。监督机构是缔约双方协商成立的。这种纠纷处理机制仍属于协商处理机制,只不过协商并不是在纠纷的处理阶段而是在监督机构的成立阶段。然后,才是行政法院直至宪法法院。

   对不愿追究责任的难题,我国尚未建立专门的解决机制。基于对实践的观察,对违反合作协议的责任追究只能像缔结协议的磋商一样,由缔约双方进行协商。如果不能协商一致,并且该责任的追究与否足以影响到协议的整体履行,则只能按组织法由缔约双方的共同上级机关协调解决。如《矿产资源法》第49条规定:“……跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议,由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决,协商不成的,由国务院处理。”该规定所指的争议,也包括基于矿区范围的区域合作协议所导致的责任追究争议。当然,跨区域公民、法人或其它组织之间的纠纷,无论是否涉及有关区域合作协议,都可以由侵权人与受害人自行协商解决,也可以由双方主管机关乃至缔约双方主体协商处理,还可以通过法院诉讼解决。《行政区域边界争议处理条例》第20条就规定:“行政区域边界划定后,违反本条例的规定越界侵权造成损害的,当事一方可以向有管辖权的人民法院起诉。”但这些纠纷并非典型的区域合作协议履行纠纷。在这些纠纷中,缔约主体最多只有怠于履行区域合作协议约定职责的问题。

   区域合作协议除有关资源补偿的协议外,往往并没有在文本中规定履行中的责任。这与法律文本、契约对责任有明文规定不同。违反区域合作协议的责任,需要按相关法律、法规和规章确定。这与违反具体行政行为的责任,按有关单行法确定相同。区域合作协议只是追究履行责任的依据之一。但这并不妨碍我们可以说,区域合作协议具有通过国家强制取得实效或实现拘束的可能性。

   (四)实现拘束的动力机制

   人民是社会和历史发展的动力,公众参与是区域合作协议实现拘束的动力机制。无论是实现拘束的组织法机制还是责任追究机制,无论是出于义务还是出于强制,有关机关都缺乏足够的动力,而有赖于公众的推动。宪法第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”同时,公众也可以根据《政府信息公开条例》的规定申请政府信息公开,根据《行政复议法》的规定申请行政复议,以及根据《行政诉讼法》向法院提起行政诉讼。

   但是,基于请求权的限制,公民的投诉或举报并不能请求缔约主体作为或不作为。基于人身权和财产权或利害关系的限制,公民对缔约主体履行合作职责的政府信息公开和行政复议申请以及提起行政诉讼,不一定能取得成功。[32]尽管如此,公众的积极参与能够充分展现缔约主体是否诚实守信,能够聚焦公众和媒体对缔约主体诚信状况的评论。现在,名目繁多的排行榜开始流行。法治政府的评价体系或排行榜,也已开始探索和研究。这类评论和评价,并不限于一种个别性契约,而往往延展到一种关系契约。法律上的契约是一种个别性契约,“当事人之间除了单纯的物品交换外不存在任何关系”。但在关系契约学说看来,“每一个契约,……除了物品的交换外,都交涉到关系。……契约不只是一次个别性的交换,而是交涉到种种关系”。[33]这种关系错综复杂,连绵不绝。在一种个别性契约中的失信,会波及关系契约,会使他人在其他各种关系中难以发生信任。“一个不值得信任的人就是一个人们要谨慎地、不同他发生任何关系的人,如果做不到这一点,那也要尽可能少与他往来。”[34]基于社会认可和信誉,公众参与将促使缔约主体自我拘束或追究有关责任。

三、区域合作协议的规制力

   (一)区域合作协议规制力的解释

   区域合作协议对并非缔约主体的公众是否具有拘束力?如果回答是肯定的,那么理由是什么;如果回答是否定的,那么缔约机关如何不涉及公众而实施该协议?其实,区域合作协议对公众是否具有拘束力的问题,是关于政府机关所缔结的区域合作协议是否可以对公众行为进行规制的问题。我们为了区别区域合作协议对缔约主体的拘束力,把它对公众的规制性拘束力称为规制力。

   区域合作协议是政府机关之间缔结的协议。公众并非区域合作协议的缔结主体,并未作出承诺。抽象地说,政府机关是辖区内公众的代表,所缔结的协议似乎也对公众有效。不过,“同意和代表这些有趣但又令人迷惑难解的词汇,它们是许多争论的根源,也是许多仇恨的根源和借口”。[35]另外,要肯定区域合作协议的规制力,也并非“合同相对性”理论的突破[36]所能解决。

   承诺“对谁有约束力?当然是对作这种承诺的人有约束力。有什么理由让这个个人所作的承诺,去约束那些从来没有做过这个承诺的人们呢?五十年前,国王对我的曾祖父承诺,依照法律统治他;五十年前,我的曾祖父对国王承诺,他将依照法律服从国王。现在,国王对我的邻居承诺,将依照法律统治他;现在,我的邻居对国王承诺,他将依照法律服从国王。就算是这样,所有这些承诺,或者其中的任何承诺对我来说有什么意义呢?很明显,要回答这些问题必须求助于另外一个原则,而不是靠那些由人们做出的承诺所固有的责任”。[37]我们将通过下文的类型化比较加以说明,区域合作协议是否具有规制力,取决于它是否可以对公众的权利义务作出规定,取决于它是否具有法的性质或经利害关系人同意。至于规制力的实现,区域合作协议与具体行政行为相比并无独特之处,无需专门探讨。

   (二)区域合作协议的直接规制力

   1.基于立法的直接规制力。美国的州际协议包括州际协定和州际行政协议,制定的依据是美国联邦《宪法》的协议条款即第1条第10款。该款第三段规定:“未经国会批准,无论何州……不得与他州或与外国缔结协定或盟约……”。

   美国的州际协定具有多重性质。第一,它是缔约州之间的合同,通过长期而复杂的谈判达成一致,“在缔约的各州间形成一种免受侵害的合同关系”。“联邦最高法院在1959年表示,州际协定是一种合同,因此只有根据协定中规定的特定修改程序才能予以变更。”[38]第二,它是一种准国际条约。“通过缔结协定而不是建议性或研究性的文本,各州交出了它们的部分主权——因为协定和国际条约一样,替代了所有相互冲突的州法律。”[39]它的效力高于缔约州的法律。缔约州对既不能单方面变更又需要服从的州际协定,在不能继续接受时,唯一的办法是退出。第三,它是缔约州按立法程序制定的法律。除了有关州际边界线、研究性和建议性的协定外,州际“协定相当于在缔约各州的全部或部分领土上制定了统一法”。[40]它们被编入州的法律汇编,其中被国会认可的还被编入美国联邦法律大全。

美国州际协定的功能有两个方面:第一,替代国会立法。美国联邦宪法对联邦和州的权力进行了配置,但又有博弈的空间。“宪法所列举的那些联邦国会的权力,州立法机关同样可以行使,除非被联邦宪法所禁止。”[41]对州际事项,国会可以先行立法排除州立法,各州也可以缔结州际协定排除国会立法。“假如50个州的议会都能通过同一个非政治性协定,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:lihongji
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/83409.html
文章来源:《法学家》2014年第6期
收藏