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叶青:主审法官依法独立行使审判权的羁绊与出路

更新时间:2015-01-26 23:37:50
作者: 叶青  

   【摘要】随着十八届三中全会拉开我国新一轮司法体制改革的序幕,主审法官成为了本次改革的核心词汇,也是贯穿于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确司法改革三大任务的突破口。现有的法律规定及制度设计无法实现主审法官依法独立行使审判权的目标,必须对审判权主体、审判权运行机制和审判权配套机制进行重新定位与设计。首先,作为审判权主体的主审法官应具有高度职业化和专业化的司法能力。其次,应从职能定位、人员组成、议事规则、责任承担等方面对审委会制度与主审法官联席会议制度进行重新设计。最后应构建科学的主审法官考评制度、错案责任追究制度以及法官职业保障制度。

   【关键字】主审法官;审判权独立;保障机制

  

   随着中国共产党十八届三中全会拉开我国新一轮司法体制改革的序幕,[1]主审法官成为了本次改革的核心词汇,也是贯穿于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确司法改革三大任务的突破口。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责”,“确保依法独立公正行使审判权”。四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》又指出:“明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。完善主审法官、合议庭办案责任制,落实谁办案谁负责。”《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》中提到要“紧紧抓住健全审判责任制这一关键点”,“完善主审法官办案机制和办案责任制”,“健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。推进以主审法官为审判主体的审判权力运行机制改革成为本次司法体制改革的重要内容,通过构建权责统一、权责明晰的主审法官办案机制和办案责任制,确保主审法官依法独立行使审判权,进而达到祛除司法行政化,提高司法公信、实现司法公正的目的。

  

   一、主审法官依法独立行使审判权的现实羁绊

   (一)审判权主体

   1.审判权主体的集体化

   我国《宪法》第126条规定人民法院依照法律的规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,明确了法院是依法独立行使审判权的主体。根据《法官法》的规定,法官是依法行使国家审判权的人员,依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见,主审法官在办理具体案件时,虽然有权排除行政机关、社会团体和个人的干涉,但其在个体意义上并无独立行使案件审判权的权力,法院从集体意义上拥有独立审判的权力。从历史发展的角度来看,这种规定存在一定合理性和必要性。首先,我国司法机关依法独立行使职权这一原则本身经历了从“五四宪法”的确认、反右斗争的全盘否定、1975年宪法被废除到1982年宪法重新确认的曲折过程,[2]遑论法官依法独立行使审判权。其次,我国改革开放以来,社会转型带来的新类型纠纷、矛盾不断涌现,法律规范也处于逐渐完善的历史进程中,此外,我国法官队伍的职业化水平在时间和地域上也存在较大差异,要确保适法统一和司法公正,发挥法院集体智慧,强化内部监督管理成为一种现实选择。然而,审判权主体的宽泛化也导致司法实践中“审者不判,判者不审”的局面,即案件的主审法官并非案件裁判结果的决定者,案件事实认定、法律适用和诉讼流程的判断决定权交由未亲历庭审的院(庭)长、审委会委员乃至上级法院行使,违背了直接言辞等基本的司法审判规律,抑制了法官作为直接办案人员的主观能动性,助长了法院内部权责不清、推诿扯皮的风气,从反面鼓励法官滋长依赖性思维,动辄向院(庭)长、上级法院请示汇报案件,把案件审判权主动“上交”审判委员会。

   2.法官队伍结构的复杂化

   我国法官是指依法行使国家审判权的司法人员,不仅包括院(庭)长,还包括审判委员会委员、审判员和助理审判员等,不同的法官职务在选任条件上有不同的要求,比如上海市高级人民法院对参加审判员选任的条件规定为本科毕业任助理审判员六年,而助理审判员为本科毕业从事法律工作满两年等。我国地域广阔,不同地区之间经济社会发展程度差距较大,法治环境和条件不尽相同,不同区域的法官队伍之间也存在一定区别,如北京法院2012年法官本科以上学历的占99.7%,研究生以上学历的占54.1%,研究生以上学历法官比例比全国平均水平高47个百分点。[3]而广西法院2010年法官队伍中仍然有34.7%的人员为大专以下(含大专)学历,[4]全国19.6万多名法官,不仅有来自政法院校所的法学专业毕业生,还有来源于党政机关、企事业单位、军转干部等不同背景的法官。因此,我国法官队伍组成较为复杂,并非所有的法官都符合能够依法独立裁判并对裁判全权负责的主审法官条件。[5]中央和最高人民法院层面出台的规定中尚未对主审法官的定义、权责等作出明确规定。司法实践中,大部分法院仍然是从案件分配的角度,把主审法官等同于案件的承办法官,也就是某一个具体案件的承办人。

   (二)审判权运行机制

   1.审判委员会工作机制

   审判委员会(以下简称“审委会”)是法院对审判工作实行集体决策的最高审判组织,是中国司法审判制度发挥审判人员集体智慧、强化司法民主和监督的一大特色。然而,审委会制度在司法实践中却饱受争议,主要存在如下五个问题。一是案件范围问题。疑难、复杂、重大案件是法定的应当由审委会讨论决定的案件范围,但对于具体认定标准没有作出可操作的量化规定,这种现状容易扩大审委会讨论决定案件的范围,而审委会作出的决议法官必须服从和执行,导致法官主动或被动地“上交”案件审判权。如河南项城市法院审委会讨论案件数占审理案件数的比例最高竟达到10%,最低也有3.8%,[6]再如陕西岚皋法院审委会讨论案件占结案数的比例也达到了4.5%,[7]而司法职业化水平较高的上海法院,近三年来审委会每年讨论案件数占结案数的比例在0.21%至0.25%之间。二是职能比重问题。司法实践中审委会的总结审判工作经验和规律、研究审判执行工作运行态势等审判管理职能没有得到充分发挥,审委会委员疲于讨论具体案件居多。据笔者了解,上海某法院近三年来召开的133次审委会中,讨论决定案件达184件,而仅有3次以通报形式发布审判工作经验。又如重庆某基层法院,一年来召开审委会会议85次,讨论案件564件,总结审判实践中的经验和通过指导规范性文件为零。[8]三是人员结构问题。一方面,审委会委员作为法院内部的一种政治待遇,其组成人员主要由院领导及业务庭室负责人担任,很少有不带“长”的资深法官参与。这种人员结构导致审委会开会讨论案件时,普遍存在听取并顺从高级别行政职务委员的意见或建议的情况,使得委员群策群力、平等评议的制度预期落空;另一方面,作为委员的院、庭长囿于审判知识经验的专业化分工,未必精通跨领域的审判法律问题,也在一定程度上影响了案件讨论的质量。四是议事规则问题。审委会并非案件的直接审判组织,采取的是间接审理模式,其对案件事实作出的判断质量某种程度上依赖于案件承办人所作的案件汇报质量。如果承办人汇报不全面,或者汇报不够客观真实,那么,审委会委员产生偏听偏信的问题则不可避免。如果再加上审委会讨论的案件数量过多,委员开会前对拟上会讨论的案件“备课”不充分,也必然会导致审委会存在议事走过场的问题。五是责任承担问题。司法实践中,案件审判组织将案件提交审委会讨论决定后,其相应的责任也转嫁到了审委会集体头上,有很多法官或者合议庭为了推卸办案责任,穷尽办法将不属于审委会讨论的案件提交审委会讨论,而一旦发生错案,由于审委会责任不清,将产生最终无法追究和落实责任的尴尬局面,存在“集体负责”代替“个人负责”,最终“人人不负责”的制度漏洞。

   2.案件请示汇报和文书签发制度

   多年来,我国法院内部对个案进行直接管理和监督的方式主要表现为案件层层请示汇报和文书分级签发。有的法院通过明确规定应当向审判长、执行长、庭长、分管副院长汇报,提交审判长、执行长联席会议、审判委员会讨论的案件范围,细化审判长、庭长和分管副院长、院长签发诉讼文书的类别,来实现对案件审判质效的同步把关。这种行政化的层级授权办案模式,在我国法院领导干部很多是由业务部门成长、遴选而来,且办案经验丰富的背景下,确实有利于集合法院优势审判资源办理重大、疑难、复杂案件,强化对执法办案中的风险管控,确保案件法律适用的统一,避免法官独立行使审判权异化为滥权和独断,同时能够一定程度上实现对年轻法官发挥传帮带作用。但是,这种将审判权拆分给不同行政职级领导的做法也侵蚀了承办法官具体案件审判权的独立性和完整性,为不当干预案件办理提供了制度空间,尤其是诉讼文书签发权的分级管理模式,院(庭)长、审判长在并未参与案件审理的前提下,要对案件实体问题作出判断就必须做到事必躬亲,逢案必问,全卷审查,但在我国案多人少的现实压力下,这种管理模式显然使院(庭)长陷于具体案件事务,也不利于审判管理和监督职能的发挥,抑或导致文书签发过程流于形式,反而影响案件的正常诉讼流程。

   (三)审判权配套机制

   1.考核评比制度

   司法审判权作为一种高度专业化和职业化的权力,为避免权力的独立行使异化为司法独裁,就需要构建符合司法审判工作规律的考评监督制度。然而,在我国法院从人员编制、经费供给、职务任免、职级晋升、惩戒奖励、辞职辞退、申诉控告等都参照行政机关管理的模式下,现有的考评制度也带有浓厚的行政科层管理色彩。目前我国法官考评采取双轨制。一方面,我国各级人民法院招录工作人员均按照国家机关公务员招录方式进行。根据《公务员法》的规定,法官要按照公务员的规定进行平时和定期考核,这种考核由同级组织人事部门按照公务员管理权限和考核方式进行,考核评价因缺乏应有的针对性和科学性,也反映不出法官的职业特点,不能客观评价法官的工作业绩,久而久之就容易挫伤法官的工作积极性。另一方面,法院内部对法官的考核还不够科学。近些年来,我国许多法院纷纷推行审判质效考核,以量化考核的方式来测算法院和法官的办案数量、质量、效率、效果等内容。但由于有些指标设定本身不够科学,测算依据和反映结果无法反映法官办案质效的全貌。如在收结案数指标方面,一审法官跟二审法官,刑事法官与民事、商事法官之间本来就不能作简单比较,甚至是办理同一案由案件的法官,由于案件本身的差异,其所花费的时间、精力都不相同。再如调解撤诉率指标,不同案由案件的矛盾激化程度不同,婚姻家庭纠纷与民间借贷纠纷、分家析产纠纷与群体性劳动争议纠纷都不能简单作横向比较,案件情况的千变万化决定了不可能用单一指标来统一衡量。要客观、科学、公正评价法官司法审判工作实绩,不仅要根据各地区经济社会发展实际情况科学完善指标范围和测算依据,还需要把量化质效指标与其它方式综合运用。

   2.错案责任制度

现行的《法官法》仅笼统规定了13种法官禁止行为和6种等同于行政处分的惩戒形式,《人民法院工作人员处分条例》细化了法官在违反政治、办案、廉政、人事、财经纪律和失职行为时,6种行政处分如何具体适用的规定,但上述规定对司法裁判中错案的具体认定标准、评价主体、追责程序、救济程序等都缺乏系统明确的规定,难以全面体现司法裁判错案责任的特性,也无法涵盖错案责任的内涵,且照搬行政处分种类和适用方式的做法并不符合法官职业特点。当前错案责任制度的模糊色彩,容易导致责任认定的随意性,并挫伤法官办案的工作积极性,滋生多办案就多出错,少办案就少出错,不办案则不出错的懈怠心理,一定程度上助长了法官对领导、下级法院对上级法院的依赖性,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政治与法律》2015年第1期
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