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蒋清华:从理由说明到理由公开

——行政治理透明之道

更新时间:2015-01-22 16:55:05
作者: 蒋清华  

   【摘要】“大行政公开”理念将公开的对象从相对人全面升级为公众,认为行政行为说明理由不等于公开理由,从而确立行政行为理由公开制度,推动行政公开走向行政透明。理由公开制度不仅继承理由说明制度的功能并可克服其失灵,也是反腐利器,而且还具有提高治理绩效、维系官民和谐的重要作用,是真正的“共和”之道。具体行政行为中的不利行为和授益行为、抽象行政行为都应公开理由。行政行为理由公开制度构成行政治理现代化的重要支柱,我国目前缺乏该制度,未来制定《行政程序法》时应考虑建立之。

   【关键词】行政公开;行政行为理由;说明理由;公开理由;行政程序法

  

   纵观人类法政文明史,行政行为的理由从不必说明发展到必须说明,对控制行政权起到积极作用。在当今信息时代条件下,理由说明制度还可进一步进化为理由公开制度,以更好扩大行政治理透明度、提升行政治理效能、预防和遏制腐败。对此,国内学界专论甚少,本文谨作抛砖引玉。

  

   一、理由说明制度不等于理由公开制度

   传统的行政行为说明理由制度是指行政机关针对特定人作出不利行政决定时,须向相对人说明这一决定的事实和法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素。那么,向行政相对人说明理由,是不是“行政公开”?对此,有学者持肯定态度:“公开原则是指行政机关在做出行政行为时,应通过一定的制度让有利害关系的相对人了解有关情况”,其具体体现为说明理由制度、阅卷制度、表明身份制度。[1]本文不认同这种看法。

   (一)文义:“说明”不是“公开”

   从字义上讲,“说明”不等于“公开”。“说明”一词(作为动词),《现代汉语词典》解释为:解释明白;证明。互联网《百度百科》解释为:解释清楚,讲明;证明。“公开”一词,《现代汉语词典》解释为:不加隐蔽的;面对大家的。[2]互联网《百度百科》解释为:面向大家或全球(世界);将事情的内容暴露于所有人;把秘密公布出来。可见,“大家”、“所有人”是公开这个概念的关键要素。而“说明”可以有“秘密说明”与“公开说明”之分。所以,理由如果只是告知行政相对人,而没有告知公众,那就不算是公开了理由。一个简单的类比是,司法判决书给了当事人,但没人说这就是判决书公开。把行政公开的对象仅限于相对人,这是早期的观念,现已过时。

   (二)历史:理由说明制度源于理性和正义

   从历史来看,理由说明制度的产生源于启蒙运动带来的理性主义思想。德国Kischel教授指出,在启蒙运动影响下,敌视说理的神权统治方式和公民甘愿盲服的心理状态宣告结束。对于国家行为的正当性,那些已经觉醒的公民需要一个包含理性考量的说法。[3]后来在德国、日本的法学界,学者们大都从法治国的依法行政原理来论证行政机关的说明理由义务。[4]在英国,说明理由义务是从自然正义、正当期待以及公正的原则中逐步被承认和发展起来的,有一个著名论断是:“说明理由义务应被公然认为是自然公正概念的一个内在要素。”[5]在美国,说明理由义务从正当法律程序原则中生长出来。Rabin教授指出,对个人自治的尊重,是正当法律程序的基础,正因如此,才能要求政府对个人产生不利影响的决定负有全面解释的义务。[6]可见,一些文章不加深究地把行政公开作为理由说明制度的一个理论依据(基础),[7]是不正确的。

   (三)事实:说明理由不必然导致理由的如实传播

   有学者认为,行政公开是行政行为说明理由的要求和结果,说明理由导致行政公开。[8]其实不然,因为:第一,行政相对人不是新闻记者,没有传播的职责。相对人不传播理由,公众就不会知晓;第二,尽管相对人可以将理由告诉其他人或者通过互联网自媒体(如微博)发布,但他可能会曲解理由。理由也可能在越来越多的人的转述过程中失真;第三,尽管相对人可以接受媒体的采访或主动向媒体“爆料”,但如果行政主体认为理由可让公众知晓,又何不亲自通过媒体发布?在当今互联网时代,又何不直接将理由发布在其官方网站?

   所以,说明理由制度在行政法制度中的地位,归属于广义的行政告知制度而非行政公开制度更为恰当。我国一些学者在论述行政程序法的基本制度时,将说明理由与公开做了区别。例如,罗豪才先生主编的教材把告知权利制度、说明理由制度与公开制度区别开来。[9]姜明安教授认为,说明理由可作为“大制度”的行政告知包括表明身份、说明理由等“小制度”。[10]

  

   二、“大行政公开”理念要求理由公开

   行政公开不是说明理由的依据,更不是其结果;说明理由不是行政公开的要求,更不是其体现,把说明理由视为行政公开的一个基础,才是恰当的。不少人把说明理由制度视为行政公开的一种形式和体现,其根源在于“小行政公开”观念。

   (一)行政公开之“大小”

   我国学界对行政公开内涵的理解存在差异,笔者认为其首要差别不在于公开内容范围之宽窄,而在于公开对象之广狭,但人们关注讨论得更多的恰是前者,忽略了或者说很少有人深究公开的对象问题。

   不少学者在界定行政公开(或信息公开)时,将对象表述为“行政相对人或者社会公众”,[11]另有一些学者则将公开对象直接定位于“社会”、“公众”或者“相对人及公众”。[12]可见,在很多学者看来,让相对人知情,也算是一种“公开”。其代表性的观点是:公开原则指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开,使公众或者相对人知悉。行政公开制度分为两个层面的公开:其一是政府信息向不特定公众公开;其二是行政程序中向特定当事人的公开,包括让当事人阅览卷宗和向当事人说明决定的理由。[13]笔者认为,这是一种“小行政公开”观念——正如持此观点的学者所言,这只是“最低限度公正行政程序标准”。依此观点,向公众公开的内容不包括“理由”,理由只向相对人“公开”。“小行政公开”观念大概是目前我国行政法学界的主流见解,也是包括我国在内的很多国家行政公开制度的现状。

   “大行政公开”理念不满足于向相对人说明理由,还要求向公众公开理由。以美国为典型代表的“大行政公开”,突出特点就是公开对象的公众性。在美国,对于政府应公开的事项,所有公民享有同等知情权,不仅当事人可申请公开,其他人也可申请公开,也即对申请人没有条件限制,个人申请也不需要任何理由。[14]

   “大行政公开”理念产生的最重要原因是知情权的确立,正如王名扬先生介绍美国行政法时指出的,公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。[15]因此,理由公开制度的法理依据在于公民的知情权。更深入地分析,知情权的逻辑不是利害关系人为了维护其特定利益而需要知情,而是民主社会的每一分子都有权知悉政府行为的过程和结果、依据和理由。所以,只有立法理念从“知的需要”转变为“知的权利”,信息是否“有用”不再构成获取信息的前提时,[16]行政公开的对象才会从行政相对人扩展到社会公众。

   (二)“过程”公开与“理由”公开的关系

   “大行政公开”的一个重要制度安排是行政过程公开,即在公开的内容上,不仅包括行政主体基本情况、具体行政行为的职权依据、行政决定结果、办事程序等信息,还包括行政决定的具体过程。行政过程公开的主要制度设计有听证会、公开征求意见、公开举行会议、会议记录公开等。如果行政过程能够完全公开,行政决定的理由也就随之公开了。但即便是在法治发达国家,由于需在公民知情权与行政效率、社会安定之间求得平衡,行政过程公开也是有例外、有限制的,因而过程公开与理由公开并不完全一致。

   笔者认为,过程公开与理由公开虽有重叠,但也有区别:

   (1)时间不同。过程公开一定发生于行政决定做出之前,理由公开则可能出现于行政决定做出前后。例如根据美国1966年《信息自由法》,如果记载和反映行政理由的文件属于“政府机构内部或政府机构之间的备忘录或信函”,则这类文件只有等到决策做出后才能公开,在决策过程中是免于公开的(其中的纯事实信息除外)。

   (2)侧重点不同。过程公开侧重于程序、关注当前,理由公开侧重于实体、面向未来。过程公开通过扩大行政参与来防止暗箱操作,着眼于当前正在酝酿的行政行为。理由公开既可在决策过程中公开,但更多的是在决策结束后公开,它首先表明既定行政行为的合法性与合理性,同时也为今后的同类行为提供参照甚至起到“先例”的作用。

   (3)明确程度不同。过程公开是含糊的,理由公开是明确的。“过程”这个概念可以有广义或狭义理解。若为狭义的过程公开,则只是简单的行政过程“流水账”,可能只是各个时间点的工作进展记录,而没有实质性信息。并且,由于“过程”的宽泛性,如果没有相应的具体制度安排,仅仅是原则层面的“过程公开”便会落空。“理由”则是个明确的概念,就算“理由公开”只是一个原则条款,它依然具有直接可实施性。

   总之,人类关于行政公开的理论和实践,经历了“仅向相对人公开”(现已过时)——“向相对人或公众公开”(小行政公开)——“向公众公开”(大行政公开)的发展历程。只有在大公开理念中,才不会把“说明”理由视为“公开”理由,并把“理由”从涵义模糊的“行政过程”中独立出来,从而提高行政公开的水平,使行政公开走向行政透明。

  

   三、行政行为理由公开制度的功能

   (一)继承理由说明制度的功能并克服其失灵

   理由公开制度以理由说明制度为基础,因而会继承其功能。理由说明制度有如下功能:(1)提高行政主体合法合理决策的压力,控制行政裁量权;(2)提高行政行为的可接受性,促进行政合作;(3)便于行政相对人考虑以何种理由寻求行政救济或司法救济;(4)便于上级行政机关监督,便于司法审查。[17]同时,由于理由公开的对象是公众,所以它还会放大理由说明制度的核心功能——控制行政裁量权。在行政裁量的理由不仅要告知相对人,还要公之于众的情况下,行政机关无疑会更加谨慎,更加注重科学合理决策。

   但由于说明理由缺乏公开性,所以其控制行政裁量权的功能可能会失灵。据美国学者介绍,书写行政决定意见的工作人员极大地依赖于“锅炉钢板”式段落标准,而且尽量缩小有关争论点的论述,以避免造成司法审查问题。从而,意见书变得是让行政决定显得更为合理化而非对决定的解释。[18]对此,理由公开制度可以有效克服。因为把理由公之于众,就可防止理由说明的千篇一律和对理由的合理化剪裁,促使行政机关工作人员不断提高业务素质,认真、如实地撰写理由说明书,从而更有效地约束裁量权。

   (二)自身功能:提高治理绩效、预防遏制腐败

   理由公开与理由说明毕竟是两个不同的制度,理由公开制度有其自身特有的功能:

   第一,理由公开使得行政相对人之外的公众也能了解到行政决定作出的逻辑,从而提高行政行为的可预测性,增强了人们的办事预期,从整体和长远来看,有利于降低行政成本、提高行政效率。

   第二,理由公开可以防止和消解民间传闻、媒体舆论对行政行为的误解或者曲解,从而增强政府公信度,促进社会和谐。

第三,理由公开便于公众了解行政权的运行法理,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《行政法论丛》(第16卷)
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