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王世涛 汤喆峰:中国地方债的宪政机理与法律控制

更新时间:2015-01-21 23:52:51
作者: 王世涛   汤喆峰  

   【中文摘要】地方债属于公法之债,适用公法原理。地方债又是一种变相征税行为,具有潜在的不合理性及税收侵权之危险性。但我国地方债的出现是地方财政困窘所迫,而且是破解地方财政危机的不得已选择。无论是单一制还是联邦制,凡实行地方自治的国家,发债权均是地方自治权的一部分。中国被认为实行的是财政联邦制,但分税制改革以来,地方政府却无发债权。目前地方政府陆续试行发债,却无宪法和法律依据。为规避及防范地方债的风险,应当在宪法进行原则性规范的基础上,通过建立、健全立法对地方债进行法律控制。

   【中文关键字】地方债;地方财政;宪政机理;法律控制

   【全文】

   国务院审计署2011年公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示,我国地方政府性债务已经高达10万亿元,一些地方政府负债率高达300%以上。这表明地方政府财政短缺问题已十分严重,地方债成为舒缓财政困难的重要途径,却为我国现行法律所禁止。为此,我国做了一些变通性尝试:《2009年地方政府债券预算管理办法》规定由中央代发地方债,《2011年地方政府自行发债试点办法》又规定上海市等地方政府为自行发债试点。但地方债属于重大问题,在法律保留事项范围之内,最终须由法律规制。而《预算法》修改对此却颇显踌躇:第一次审议时倾向于确立地方债的合法性,第二次审议时又恢复了禁止地方政府自主举债的做法。[1]可以说,我国未来地方债合法性及其法律规制仍悬而未决,值得学界继续深入研究。目前,地方债研究多局限于经济学或财政法领域。事实上,地方债最终涉及政府与私人间财产权关系以及中央与地方财政权力配置,因此宪法学分析不可或缺,否则可能导致德国学者Isensee所说的“由财政危机转为经济危机,终陷入宪政危机”。[2]为此,本文拟从宪法学视角,对地方债的属性、功能、机理及法律规制等基础性问题进行梳理,以期抛砖引玉。

  

   一、地方债的公债属性

   有学者认为“地方债更应趋同于公司债,而非国债”,主要理由有:地方政府举债的法理基础是相对独立的财权;地方债具有异质性强、发行规模小和流动性风险相对大等与公司债相似的特征;地方债的约束制度设计应当与公司债相似[3]笔者认为这种看法有失偏颇。从性质上来说地方债属于公法之债而非私债。

   第一,地方债的信用基础是公共财政。私债信用基础在财产方面主要有二,即对债务人既有资产的估算及其赢利能力的判断。而地方债的信用基础则完全不同。地方政府虽然也拥有一定财产,但这些财产与其公共职能紧密联系,失去它们政府将无法履行公共职能,因此不可能用来清偿债务。另一方面政府并不具备生产性,也就无赢利能力可言[4]。债权人之所以敢于认购地方债,是因为地方政府具有稳定的财政收入作为清偿债务的保证,否则地方债发行必然遇到极大障碍。

   第二,地方债是财政权行使方式之一。财政权不仅为地方债提供了信用基础,而且可以将地方债视为财政权运行的一种方式。“宪法意义上的财政是国家为履行其公共职能而取得、管理与使用财产过程中形成的国家与公民之间的财产关系。”[5]地方债作为地方政府从私人取得财产的手段,是行使财政权的结果。在西方国家,随着增税难度加大,举债已经成为重要且颇受青睐的财政手段。

   第三,地方债在发行过程中能够借助公权力的优势。政府为顺利募集资金,可以利用公权力助推地方债发行。如对地方债的债权人所获得利息可以减免税款,[6]通过行政指导方式促进地方债发行等。由于地方债本身也将用于公共服务,可以认为这些辅助行为并未背离公权力目的。但如果公权力对私债的发行予以辅助则违反法定目的,属于权力滥用。

   第四,地方债用途严格限于提供公共服务。私人举债所得资金一般用于维持生活、生产或者扩大再生产,其使用范围十分宽泛,通常还可以在获得资金后酌情改变具体用途。地方债并不具备这样的灵活性,而必须严格限于提供特定的公共服务。不仅如此,在政府通过地方债获得资金之后,非经法定程序不得改变其用途,即使是在各项公共服务之间,政府亦无选择之自由。

   第五,地方债的发行必须按照法定程序进行。虽然部分私债也有法定发行程序,但该程序以私权为规制对象。而地方政府举债所依据的法定程序实质是立法权为防止财政权滥用而采取的权力控制方式,属于公法上的权力制约。

   第六,地方债的责任形式不同于私债。私债乃是财产责任,当债务人无法清偿债务时一般进入破产程序,即使法律未规定个人破产制度,也不能将责任扩展至行政、刑事或政治等形式。而地方债则不同,即使地方政府无法清偿债务也不可能真正破产。因为地方政府需要承担公共职能,其财产不可能被清算、变卖用以清偿债务。政府“破产”实质上是一种政治责任,当这种政治责任通过法律进行调整时,一般表现为宪法责任。世界范围内因财政危机引起宪政危机的事例并不鲜见。

   由此可见,地方债是由公法主体发行的用于提供特定公共服务职能的债,是政府依法定程序运用财政权的方式,因此可以得到公权力的辅助,其信用基础是地方政府财政权,如果公共财政无法正常运作导致地方债务陷入危机,地方政府需要承担政治责任或者宪法责任而非私法上的经济责任。因此在逻辑上地方债与国债并列,属于现代国家中公债的重要组成部分,不仅适用一般公债理论,而且应以公法原理进行调整。[7]

   从宏观角度分析,地方债体现为如下过程:地方政府须提供公共服务,但由于财政赤字而向私人举债,再通过征税方式获得充足的财政收入用以清偿债务。即地方政府将未来预期可征得的税款以债的形式提前取得,并用于提供公共服务。一个特别能揭示地方债与征税之间关联的实例是:美国各州与地方政府19世纪20、30年代为建设公路、运河以及铁路大肆举债,结果导致1837年出现了一波增税还债的浪潮。[8]如果说税收可以简化为“征税一公共服务”的模式,那么地方债则可以视为“借款一公共服务一征税一还款”,如果忽略征税对象的不完全重合,那么,还可以简化为“提前征税一公共服务”。所以地方债本质上就是政府变相征税行为。基于此,布坎南曾指出地方债是政府“利用举债手段把全部未来各周期……的税额的全部价值据为己有”。[9]

   但财产转移时间的变化喻示着地方债较之税收的合理性缺失。[10]其一,地方债所涉主体间的法律关系遭到扭曲。政府与纳税人之间是公平交易:纳税人缴纳税款换取政府公共服务,即使二者并不直接对价。税款数额与公共服务是经双方博弈而达成的一致,表现为代议机关对财政权的控制,且理论上每一纳税人在代议机关中都有利益代表。而地方债涉及的主体实际上有三方,即作为债权人的私人、作为债务人的政府和实际清偿债务的纳税人。作为债权人的私人具有不确定性与流动性;实际清偿债务的纳税人在未来才能确定,因此其代表也是未知的;即使作为债务人的政府,其组成也会随着任期制而不断更换。这些因素导致三方难以达成合理平衡。其二,地方债可能导致代际不平等。税收针对公民既有财产与已经发生的经济活动,故不涉及代际问题。地方债则是对未来税款透支,纳税人与享受公共服务者出现时间上的错位。除非地方债投资长期公共服务,否则即有代际不平等问题。其三,地方债可能导致负担的不合理分配。一般认为,合理的税收应当是缴纳税款的金额与纳税人的财产、收入正相关,即富人承担更多公共负担。而地方债却可能与之背离:穷人没钱购买足量地方债,以其利息抵消未来所须付出的税款,富人甚至有机会通过购买地方债赢利。其四,地方债滥发可能性较大。由于举债相较税收更易推行,政府更加愿意通过举债获取资金。倘若政府无法通过税收途径清偿债务,为避免“破产”,又不得不继续举债以维持开支。加之地方债所受监督程度偏低,亦增大了地方政府过度举债之可能。其五,地方债可能加重私人负担。纳税人须清偿地方债本金及其利息,其中利息部分可以视作加重的负担。且因地方债比税收更容易获取资金,故有“助长支出之功能”。[11]甚至连地方债本身从拟定至发行再到清偿所需的运行成本,也可以视为额外负担。

   但由于以下原因,地方债正当性缺失比较隐蔽。其一,地方债的认购具有自愿性。宪政注重控制公权力以保障私权利,但往往着眼于强制性权力,而忽视了非强制性行为损害私权利的可能性。如美国宪法“对联邦征税设置了一系列实质性约束而对联邦借款却未加限制”。[12]其二,人们对地方债的敏感度远远低于税收。对税收的敏感源于征税行为所具有的直观负担性,而地方债却可以视为投资形式,负担性被直接的收益掩盖。其三,经济增长掩盖地方债导致的负担。其四,地方债多属非常态财政权运行方式。一般而言,地方债并非政府获取资金的常规方式,而是为应对财政赤字、经济危机而采取的特殊手段。这些危机可能危及债权人的重大利益甚至是生存权。因此地方债对社会与经济秩序的安全和稳定价值显得尤为重要,不合理性则在一定程度上被忽略。

  

   二、地方债的制度功能

   传统国家中,政府依靠征税即可满足正常的开支需求,无举债之必要。福利国家意味着政府职能在维护社会秩序等基本范畴之外增加了大量给付行为,也就意味着更加沉重的财政负担。[13]若仍全部依赖税收,纳税人难堪重负,征税将会变得异常艰难。此时政府有必要通过公债舒缓税收压力。特别是在处理危机时,举债往往是政府增加收入的唯一途径。因此公债是与福利国家、给付行政等概念紧密联系的,[14]除非改变给付行政的观念,停止福利政策,公债是各国政府最终都无法避免的选择。[15]同时,随着地方自主权和地方民主日益强化,行政职能出现下移趋势,地方政府取代中央政府成为主要福利提供者之一,公债的形式也就相应地由国债转变为国债与地方债并存。

   结合我国现状,地方债的必要性更为突出。我国分税制改革将税收按照税种不同分为国家税和地方税,形成了中央与地方两套税收征收体系。但结果却是“财权上收,事权下移”。财政部公布的数据显示,2010年中央税收收入为40509.30亿元,而地方税收收入仅为32701.49亿元,但是中央本级支出仅为15989.73亿元,对地方财政转移支付则高达32341.09亿元。有学者认为分税制的“目的……就是要将大量的资源和财力集中于中央政府”。[16]分税制改革的负面影响表现为我国部分地方已陷入财政困局,连履行公共职能的资金都难以保证。[17]又由于我国法律并未赋予地方税收立法权和举债权,地方政府弥补财政缺口的途径有限:“一是寻求中央的转移支付;二是寻求预算外资金的支持;三是通过发行‘公司债型地方债’或者‘资金信托型地方债’等‘准地方债’的方式达到筹集资金的目的。”[18]然而,这些途径都存在较大问题,财政转移支付属于分税制框架内弥补地方财政不足的合法手段,却并不一定能满足地方财政的真实需求。[19]预算外资金易蜕化为违法资金。而地方政府日益倚重“准地方债”获取资金,导致我国地方政府形成了巨额隐性债务,且其规模还有继续扩大之趋势。[20]

巨额隐性地方债务危害十分巨大。第一,由于缺乏相应法律依据,地方各种形式的举债行为实际上都不具备合法性,属于权力滥用。第二,举债过程大多缺乏公开程序,其金额、用途等细节也不向公众披露,甚至连地方权力机关与上级政府也并不完全知情。结果使得这种债务具有极强的隐蔽性,难以形成有效的监督机制,地方政府由法律上不享有举债权变成事实上拥有几乎不受限制的“举债权”,其副产品是寻租与腐败。第三,隐性债务具有极高风险,一旦出现清偿危机,地方政府并无合法途径解决,只能选择由地方财政承担,或由银行等国有企业承担,或求助于中央财政。无论采取何种途径,事实上最终都转嫁给纳税人。如果政府对清偿危机应对不及时或处理不善,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《华东政法大学学报》2013年第2期
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